Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r.: poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Radomska z dnia 6 grudnia 2021r. stwierdzającą brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przez inwestora C. S.A. z siedzibą w W., przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji tankowania [...] na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] w R. oraz określającą warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że wniosek obejmuje przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należące do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), zwanego rozporządzeniem.
Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021r., poz. 2373 ze zm.), zwanej u.o.ś., realizacja przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.ś.
Natomiast w myśl art. 84 ust. 1 u.o.ś. w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a. W decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) lub c), lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) lub c) - art. 84 ust. 1a u.o.ś. Załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi charakterystyka przedsięwzięcia (art. 84 ust. 2 u.o.ś.).
Ponadto zgodnie z art. 85 ust. 1 u.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.o.ś.).
Mając na uwadze te przesłanki Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia została poprzedzona: opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (RDOŚ), że dla przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wskazującą na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określonych warunków i wymagań (postanowienie znak [...] z dnia 5 listopada 2021r.); opinią Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP) niestwierdzającą potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wskazującą na konieczność uwzględnienia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określonych warunków i wymagań (opinia znak [...] z dnia 7 października 2021r. oraz pismo znak [...] z dnia 18 listopada 2021r.), a ponadto pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (PPIS), w którym zaopiniowano brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko (pismo znak [...] z dnia 28 września 2021r.).
Kolegium wyjaśniło, że na gruncie przepisów u.o.ś. organem właściwym w tej sprawie do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest organ gminy. Do tego organu należy stosowna kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia i ocena obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym zasięga on w tym względzie opinii wyspecjalizowanych organów. Zatem to ten organ decyduje w sprawie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując motywy natury faktycznej i prawnej przemawiające za zajętym stanowiskiem. Opinie innych organów w tejże sprawie stanowią dowód podlegający ocenie organu rozstrzygającego.
W ocenie Kolegium, organ I instancji uwzględnił warunki i wymagania określone w postanowieniu RDOŚ z dnia 5 listopada 2021r., nie uwzględnił zaś warunków i wymagań określonych w opinii PGW WP z dnia 7 października 2021r., (pkt 4 opinii). Jednocześnie Kolegium podniosło, że niewątpliwie ocena wyrażona w opiniach nie jest dla organu bezwzględnie wiążąca i może podlegać jego samodzielnej ocenie. Rzecz jednak w tym, że organ I instancji nie uwzględniając warunków i wymagań określonych pkt 4 opinii PGW WP, nie odniósł się do tej okoliczności, nie uzasadnił, dlaczego w decyzji nie określił warunków i wymagań z pkt 4 tej opinii. Skoro organ I instancji w decyzji nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił pkt 4 opinii PGW WP, zatem decyzja ta musi zostać oceniona jako dowolna.
Kolegium wskazało, że informacje pozwalające na spełnienie kryteriów w zakresie wskazanym w art. 63 ust. 1 u.o.ś. winna z kolei zawierać karta informacyjna przedsięwzięcia (kip), o czym stanowi art. 62a u.o.ś. Dokument ten - zgodnie z art. 74 ust. 1 u.o.ś. - stanowi jeden z załączników dołączanych do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kip jest podstawowym dokumentem, w oparciu o który organ prowadzący postępowanie ocenia, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem zatem Kolegium, organ prowadzący postępowanie "główne" środowiskowe, powinien dokonać obiektywnej, wyważonej, opartej na niekwestionowanym stanie faktycznym oceny kip jako dowodu zasadniczego, jak też ocenić inwestycję w kontekście wszystkich uwarunkowań wymienionych w u.o.ś. Składana przez inwestora kip nie ma charakteru wiążącego dla organu; jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. W szczególności powinno się ustalić, czy kip zawiera niezbędne określone w art. 62a u.o.ś. elementy i czy faktycznie przedstawia przedsięwzięcie zaplanowane przez inwestora. Niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach. Tymczasem - jak oceniło Kolegium - w decyzji organu I instancji takiej oceny zabrakło, z decyzji nie wynika, czy organ oceniał kip pod względem poprawności jej sporządzenia i wymaganej zawartości.
Kip jest dokumentem prywatnym, organ dokonując ustaleń na jej podstawie zobowiązany jest poddać weryfikacji wszelkie dane w niej zawarte, a zwłaszcza oceny inwestora. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że organ ustala istotną w sprawie okoliczność jedynie na podstawie danych kip, bez autonomicznej weryfikacji tych danych.
Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 62a ust. 1 u.o.ś. kip powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.ś. Do tych kryteriów, zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. g), należy rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia z uwzględnieniem zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji. W ocenie Kolegium, w kip sporządzonej dla potrzeb tego postępowania brak jest informacji dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi (poza ogólnym sformułowaniem na str. 23 - sposób postępowania z wytworzonymi odpadami nie wpłynie negatywnie na wszystkie komponenty środowiska, w tym zdrowie ludzi).
Nadto Kolegium stwierdziło, że w pkt 8.1.3. kip (str.
- 21) wskazano, że analiza akustyczna stanowi załącznik do kip. W analizie tej (str.
- 6) wskazano, że najbliższe zabudowania podlegające ochronie akustycznej znajdują się od inwestycji w kierunku północnym (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) i północno-wschodnim (zabudowa mieszkaniowo-usługowa). Nie wskazano jednak, w jakiej odległości od inwestycji znajdują się najbliższe zabudowania podlegające ochronie akustycznej. Również na podstawie rys. 4 - zdaniem Kolegium - nie jest w stanie ustalić, gdzie znajdują się najbliższe zabudowania podlegające ochronie akustycznej, gdyż nie wskazano rodzaju zabudowy. Powstaje wątpliwość, czy są to budynki oznaczone linią koloru czerwonego na tym rysunku.
Kolegium wskazało również, że we wnioskach tej analizy uwidoczniono, że z obliczeń emisji hałasu do środowiska wynika, że eksploatacja inwestycji nie będzie powodować przekroczeń poziomów dopuszczalnych w środowisku w porze dziennej i w porze nocnej. Załączone mapy akustyczne dla pory dnia (rys. M1) oraz nocy (rys. M2), także potwierdzają, że odpowiednie izofony nie docierają do zabudowań chronionych akustycznie. Izofony 55dB dla pory dnia oraz 45 dB dla pory nocy (wartości dopuszczalne dla zabudowań zagrodowych i mieszkaniowo-usługowych) znajdują się daleko od zabudowań.
Kolegium podniosło, że w aktach, w stanie w jakim je przekazano Kolegium, brak jest rys. M1. Nadto, o czym była mowa wyżej, na podstawie map, rysunków uwidocznionych w analizie Kolegium nie jest w stanie ustalić, gdzie są zabudowania podlegające ochronie akustycznej (jak wskazano zabudowa mieszkaniowo-usługowa), a gdzie są tereny przemysłowe, usługowe (bez ochrony akustycznej). Nie wiadomo także, co zdaniem autora oznacza "daleko od zabudowań", a zatem w jakiej odległości. W pkt 8.1.3. znajduje się w pkt 8.1. określonym jako faza budowy, co by wskazywało na analizę akustyczną dla fazy budowy. Natomiast z samej analizy, można domniemywać, że jest to faza eksploatacji, co wymaga wyjaśnienia.
W ocenie Kolegium, w kip sporządzonej dla potrzeb tej sprawy występują nieścisłości, i tak np. na str. 12 wskazano, że zastosowany zostanie zbiornik kriogeniczny poziomy o pojemności magazynowej ok 40 m3, na str. 15 jest mowa o pojemności 40 m3. Na str. 21 i 22 wskazano kody odpadów wytwarzanych w fazie budowy, z kodów tych wynika, iż są to odpady inne niż niebezpieczne, natomiast na str. 23 (pkt 3) mówi się o magazynowaniu odpadów niebezpiecznych.
Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, rodzaju przedsięwzięcia i ogólnego sformułowania, że po analizie wszystkich dostarczonych wraz z wnioskiem materiałów, uwzględniając łącznie uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 u.o.ś. biorąc pod uwagę informacje zawarte w dokumentacji, w tym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz jej uzupełnianiu, uznano, że nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko argumentując to w odniesieniu do poszczególnych uwarunkowań, w przedstawionym załączniku nr 1 do decyzji. W zaś w załączniku nr 1 do decyzji przytoczono uzasadnienie opinii RDOŚ.
W decyzji organu I instancji, w ocenie Kolegium, nie przedstawiono własnego uzasadnienia dla zajętego w sprawie stanowiska i nie dokonano własnej oceny istoty sprawy, w tym kip, na gruncie przepisów u.o.ś. Nadto nie dano wyrazu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.o.ś., uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności uwarunkowaniu podnoszonym w odwołaniu zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji (poza ogólnym stwierdzeniem, że uwzględniono łącznie uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 u.o.ś.).Organ w załączniku nr 1 do decyzji wskazuje, że emisje gazów i pyłów oraz hałasu nie będą przekraczać dopuszczalnych norm określonych w przepisach prawa i nie będą powodować zagrożenia dla zdrowia ludzi, przy czym nie podaje tych norm i nie wiadomo, na podstawie jakich dokumentów doszedł do takich wniosków (mając na uwadze podniesione wyżej braki w zakresie sporządzonej analizy akustycznej oraz fakt, że w kip nie podano wielkości emisji gazów i pyłów).
Z rozstrzygnięcia organu I instancji - zdaniem Kolegium - nie wynika również, aby organ ten ustalił obszar oddziaływania przedsięwzięcia (które nieruchomości brał pod uwagę). Ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. Komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi art. 74 ust. 3a u.o.ś.
Kolegium stwierdziło, że na podstawie akt tej sprawy powstała wątpliwość, na postawie jakich zasad (według jakich kryteriów) organ I instancji ustalił strony postępowania. Z analizy wykazu stron postępowania nie wynika w istocie, właścicieli których oznaczonych działek organ uznał za strony. Nie wiadomo, czy ustalając krąg stron postępowania organ analizował przesłanki z art. 74 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 u.o.ś. Kwestia ta wymaga oceny i wyjaśnienia.
Sprzeciw od tej decyzji złożyła C. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Mając to na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Za nieprawidłowy pełnomocnik uznał pogląd Kolegium, wedle którego karta informacyjna przedsięwzięcia obarczona jest brakami, czy wadami uniemożliwiającymi uznanie jej za wystarczającą. Kilka drobnych omyłek, czy nieścisłości nie może jeszcze przesądzać o całkowitej jej wadliwości. Wskazał, że analizę akustyczną przygotowywał specjalistyczny podmiot, który profesjonalnie zajmuje się takimi zleceniami, posiadający odpowiednie oprogramowanie dla celów wykonania tej analizy. Organ I instancji nie miał żadnych uwag do tak przygotowanej i przedłożonej analizy akustycznej.
Pełnomocnik zauważył nadto, że Kolegium wskazało, iż w przekazanych do organu II instancji aktach brak jest rys. M1 - nie wiadomo jednak czy przed wydaniem decyzji Kolegium próbowało ustalić tę okoliczność z organem I instancji - skoro ten rysunek był konieczny do oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia. Inne kwestie jak np. rozbieżność w pojemności magazynowej zbiornika wynika z faktu, że przyjmuje się całkowitą liczbę "np. 40m3", podczas gdy technologicznie jest to "ok. 40m3".
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że jeżeli organ pierwszej instancji przyjął za własne ustalenia innych organów zajmujących stanowisko w sprawie przedsięwzięcia, to nie musiał tego odmiennie przedstawić. Niezasadnym jest wymaganie, aby te same argumenty i twierdzenia przytoczone przez inne organy w sprawie, które organ I instancji podziela opisywać we własny sposób. Wówczas może dojść do przypadkowego przeinaczenia, czy pominięcia pewnych pojęć, co także może stanowić przesłankę do odwołania się od decyzji. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że prawidłowo doszło do ustalenia kręgu stron tego postępowania.
W odpowiedzi na ten sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r. poz. 329), zwanej p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego". Na mocy art. 151 a p.p.s.a. "sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" (§ 1), "w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw" (§ 2).
Na gruncie tej regulacji prawnej ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie obejmuje ona bowiem zgodności tej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (wyrok NSA z dnia 12 września 2018r., I OSK 2753/18, LEX nr 2645298). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniesienia sprzeciwu wyłączono zatem możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 12 października 2028r., I GSK 3027/18, LEX nr 2577791).
Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018r., II OSK 2226/18, LEX nr 2536881, wyrok NSA z dnia 18 października 2018r., I OSK 3632/18, LEX nr 2580048, wyrok NSA z dnia 10 maja 2018r., II OSK 1030/18, LEX nr 2489821).
Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy zostały spełnione wymogi tego przepisu, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (wyrok NSA z dnia 16 marca 2018r., II OSK 548/18, LEX nr 2483019). Jeżeli natomiast "określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne" (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018r., I OSK 2045/18, LEX nr 2530928).
Rozpoznając wniesiony w tej sprawie sprzeciw od decyzji kasacyjnej procesowej - Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Natomiast stosownie do art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (§ 1); "jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję" (§ 2); "przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy" (§ 3); "przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione" (§ 4).
Zważywszy na wskazaną regulację kompetencji organu odwoławczego - Sąd zauważa, że art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. łącznie zakreślają granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020r., II OSK 442/20, LEX nr 3056843, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 496/20, LEX nr 2965497, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019r., IV SA/Po 784/19, LEX nr 2733229, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2020r., II SA/Wa 411/20, LEX nr 3041299). W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym dyspozycji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019r., III SA/Gd 115/19, LEX nr 2751743, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005r., III SA/Wa 1251/04, LEX nr 169324, czy wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000r., I SA/Ka 2466/98, niepubl.).
Jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia, a zatem w istocie nie rozpoznano sprawy, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2020r., II SA/Sz 247/20, LEX nr 3009435). Aby zapewnić realizację tej zasady ustawodawca ograniczył zatem możliwość przeprowadzania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym jedynie do niewielkiego zakresu (uzupełniającego).
Organ odwoławczy może przeprowadzić (samodzielnie bądź zlecić to organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.) dodatkowe postępowanie jedynie "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", a więc będzie ono stanowiło dopełnienie (w niezbyt dużym zakresie) postępowania dowodowego już przeprowadzonego przez organ I instancji. Większość faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odwoławczy może być zatem tylko "dodatkowym" w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji a wymieniony organ nie może przeprowadzić tego postępowania w całym zakresie bądź w znacznej części, lecz jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego.
W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019r., II SA/Kr 588/19, LEX nr 2728006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., III SA/Wa 228/06, Lex nr 204463).
Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norma prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki postępowanie dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 496/20, LEX nr 2965497). Organ kasacyjny - przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021r., III OSK 4961/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy - Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., a co więcej w dostateczny sposób uzasadnił przesłanki zastosowania tego przepisu w tej sprawie. W tej sprawie nie ma bowiem najmniejszych wątpliwości, że Kolegium nie mogło - bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - wydać decyzji innej niż zaskarżona, bowiem zakres przeprowadzonego w sprawie przez organ pierwszej instancji postępowania nie jest prawidłowy i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, a uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, a w zasadzie jego brak, nie pozwala przyjąć, że decyzja ta jest prawidłowa pod względem procesowym, a w konsekwencji i pod względem materialnym. Istotnie bowiem analiza uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi wprost do wniosku, że kluczowa dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy kwestia odziaływania inwestycji na środowisko nie była przedmiotem uwagi organu pierwszej instancji, choć organ ten miała świadomości charakteru spornej inwestycji i jej potencjalnego oddziaływania na środowisko.
Organ pierwszej instancji ograniczył się wszak do ogólnikowego przedstawienia stanu sprawy, konkludując to zdawkowym stwierdzeniem, że "po analizie wszystkich dostarczonych wraz z wnioskiem materiałów, uwzględniając łącznie uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 u.o.ś., biorąc pod uwagę informacje zawarte w dokumentacji, w tym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz jej uzupełnieniu, (...) uznał, że nie jest konieczne przeprowadzenie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko argumentując to w odniesieniu do poszczególnych uwarunkowań".
Z kolei sprzeciw sprowadza się zasadniczo do zaprezentowania odmiennego od wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, zasadniczo co do prawidłowości sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia, skoro - jak wywodzi skarżąca - została ona sporządzona w oparciu o analizę akustyczną sporządzoną przez specjalistyczny podmiot, "który profesjonalnie zajmuje się takimi zleceniami, posiadający odpowiednie oprogramowanie dla celów ww analizy".
Nie podzielając stanowiska sprzeciwu - Sąd zauważa przede wszystkim, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest sporządzana na zlecenie inwestora, stanowi dokument prywatny i nie ma - co trafnie wskazuje Kolegium - wiążącego charakteru dla organu. Oznacza to, iż podlega ona ocenie jak każdy inny dokument w sprawie, nie będący dokumentem urzędowym. Zważywszy na fakt, iż jest ona sporządzana na zlecenie inwestora wymaga ona szczególnej uwagi ze strony organu, w tym analizy pod kątem spełnienia przez tę kartę wszystkich wymogów, jakie jej stawia art. 62a u.o.ś. Wymaga ona zatem zweryfikowania przez organ podawanych przez inwestora w karcie informacji, co wyklucza oparcie rozstrzygnięcia sprawy - jak to miało miejsce w tej sprawie przed organem pierwszej instancji - zasadniczo w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonym na zlecenie inwestora dokumencie. Słusznie zatem Kolegium wywodzi, że takiej weryfikacji i analizy danych w karcie zabrakło w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.
Istotnie bowiem organ pierwszej instancji bezkrytycznie oparł się na danych zawartych w karcie, pomijając przy tym warunki i wymagania wynikające z opinii PGW WP. Również RDOŚ w swojej opinii wskazał na konieczność określenia warunków i wymagań dla tej inwestycji w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomimo, że opinie te nie wiążą organu, to jednak organ ten powinien w uzasadnieniu, a czego zabrakło w zakresie warunków PGW WP (magazynowania odpadów niebezpiecznych), wykazać dlaczego odstępuje od określania warunków dla planowanej przez skarżącą inwestycji w tym zakresie. Nie jest wobec tego jasne, czy w ogólne pominął te opinie przy rozpoznawaniu sprawy, czy też je uwzględnił i uznał, że odstępuje od określenia warunków i z jakich powodów. W tym zakresie zatem sprawa nie została wyjaśniona dostatecznie.
Ponadto Sąd zauważa, że jednym z elementów karty (kip) jest określenie wpływu inwestycji na zdrowie ludzkie. W tej karcie brak jest jednakże informacji w tym zakresie. Za taką nie może być uznane ogólnikowe stwierdzenie, że postępowanie z wytworzonymi odpadami nie wpłynie negatywnie na wszystkie komponenty środowiska, w tym zdrowie ludzi (pkt 8.1.4. ppkt 11 kip). Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie takie wniosek został przyjęty, skoro brak jest szczegółowych danych w tym zakresie w karcie. Jeszcze gorzej rzecz przedstawia się w zakresie danych dotyczących analizy akustycznej (pkt 8.1.3. kip). W tym zakresie zapis karty sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, że analiza akustyczna została zlecona zewnętrznej firmie i stanowi załącznik do niniejszej karty. W załączniku wskazano parametry akustyczne źródeł, lecz nie uwzględniono ich kumulacji z innymi źródłami, co zważywszy że w odległości zaledwie 30 m od planowanej inwestycji znajduje się budynek mieszkalny wymagało uwzględnienia tego faktu i wykazania w sposób szczegółowy owego braku oddziaływania na zdrowie ludzi, zwłaszcza w porze nocnej.
Z informacji zawartej w karcie wynika nadto, że wokół przedmiotowej inwestycji znajdują się m.in. tereny usługowo-mieszkalne, a najbliższa zabudowa znajduje się od tej inwestycji w kierunku północnym i północnowschodnim, lecz znów nie ma analizy w jaki sposób inwestycja będzie oddziaływała na te tereny i jaka jest konkretna odległość od tych terenów do terenu inwestycji. Ta ostatnia okoliczność dowodzi nie tylko wadliwości sporządzenia karty, ale również wadliwego ustalenia - a raczej braku ustalenia - przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania. To ściśle wiąże się z odziaływaniem inwestycji na sąsiednie tereny i samo w sobie już uzasadnia przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie.
W tych okolicznościach przedwczesne było - jak to przyjął organ pierwszej instancji - wydanie decyzji o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego jest bowiem znaczny i wymaga całościowego jego przeprowadzenia z zachowaniem reguł k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie uwzględnił sprzeciwu.