Uzasadnienie
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 10 marca 2022 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735), stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 16 grudnia 2019 r., którym w oparciu o art. 56 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nałożono na M.S., obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości T., pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], w terminie do 31 marca 2020 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. PINB w W., na podstawie art. 56 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej ww. budowy budynku gospodarczego w terminie do 31 marca 2020 r. Powyższe postanowienie zostało następnie zmienione postanowieniami tegoż organu z 23 marca 2020 r., oraz z 4 września 2020 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku.
Dalej organ zaznaczył, że 8 marca 2021 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika strony z 10 lutego 2021 r., zatytułowane "skarga - odwołanie kolejne od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr 49/2019 z 16 grudnia 2019 r. nakładające na M.S. obowiązek wykonania ekspertyzy budynku gospodarczo-składowego na działce nr [...] w miejscowości T. gmina [...]", stanowiące w istocie zażalenie na w/w postanowienie.
Organ wyjaśnił ponadto, że sporne postanowienie zostało wydane w oparciu o przepisy art. 56 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. i art. 123 k.p.a., które nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. ŁWINB wyjaśnił zatem, że w analizowanej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego możliwości takiej nie przewiduje przepis prawa, stanowiący podstawę tegoż rozstrzygnięcia. Oznacza to tym samym konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134, w związku z przepisem art. 144 k.p.a.
W skardze M.S. wyjaśniła m.in., że PINB 7 sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, nie stwierdzając żadnych uwag do obiektu, co wynika z uzasadnienia postanowienia nr 49/2019 z 16 grudnia 2019 r. Dodała, że przedłożyła dokument stwierdzający datę budowy wszystkich obiektów na działce skarżącej, oznaczonej numerem [...], otrzymanego ze Starostwa Powiatowego z którego wyraźnie wynika data pobudowania obu budynków gospodarczych w 1967 r. Przedstawiła ponadto dotychczasowy przebieg postepowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Wniosła, między innymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
W piśmie procesowym z 12 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o:
- - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 16 grudnia 2019 r. oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte zarówno w całości, jak i w części.
Pełnomocnik wyjaśnił, że PINB w W. wskazał błędną podstawę prawną postanowienia, zobowiązującego skarżącą do przedłożenia ekspertyzy technicznej, powołując się w tym zakresie na treść art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem analiza stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku o braku zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przepisów powołanej powyżej ustawy. W toku sprawy ustalono, a następnie uznano za okoliczność bezsporną, iż sporny budynek został wybudowany w latach 1966 -1967. Data zakończenia budowy nakazuje stosować do analizy wszelkich okoliczności materialno-prawnych sprawy przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1961, nr 7, poz. 46), która obowiązywała do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, nr 38, poz. 229). Żaden z wymienionych powyżej aktów prawnych nie posiada przepisów przejściowych, regulujących kwestie intertemporalne dot. kwestii stanowiących przedmiot niniejszej sprawy.
W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika skarżącej zastosowanie przez organ administracyjny przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest niewłaściwe. Podobnie, brak podstaw prawnych do uznania, iż przepisy wskazanej powyżej ustawy powinny mieć zastosowanie proceduralne jako podstawa prawna postanowienia PINB nakładającego na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. W ocenie pełnomocnika skarżącej, z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w 2019 (na skutek wniosku H.B., który wpłynął do organu 12 lipca 2019 r.) wszelkie kwestie o charakterze stricte proceduralnym powinny znajdować podstawę w przepisach ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem pełnomocnika ewentualnie podstawę takiego zobowiązania mógłby stanowić art. 62 ust. 3 ustawy z 1994 r., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a. ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie stanowi okoliczność, iż jak ustaliły organy przedmiotowy budynek powstał w latach 60 – tych XX wieku, a zatem pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
W konsekwencji, PINB jako podstawę materialnoprawną postanowienia z 16 grudnia 2019 r. zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. a w szczególności art. 56 tej ustawy. Organ pierwszej instancji postanowieniem tym nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, ustalając w toku postępowania, że budynek powstała w latach 1966 – 1967. Organ ustalił również, że skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Zatem w ocenie organu, w sytuacji gdy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagało wykorzystania przepisów ustawy z 1974 r., przy zastosowaniu art. 103 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ drugiej instancji, akceptując powyższe stanowisko PINB w uznał, że skoro postępowanie administracyjne powinno być prowadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., to podstawą do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów winna być regulacja zawarta w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącą, argumentując to faktem, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. W myśl art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Odnosząc treść powyższej regulacji do realiów niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że chodzi w tym przypadku o datę wejścia ustawy Prawo budowalne w życie tj. 1 stycznia 1995 r., w kontekście stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w odniesieniu do obiektów wybudowanych pod rządami ustawy z 1961 r. W ustawie z 1974 r. brak jest bowiem przepisów przejściowych, określających, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem jej w życie (1 marca 1975 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym generalnie do obiektów, które zostały wybudowane przed 1 marca 1975 r. zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nie ustawy z 1961 r. (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r, II OSK 667/16).
Wprawdzie organ nadzoru budowlanego zastosował się do wspomnianej generalnej zasady to jednak umknęła mu istotna okoliczność, która w realiach rozpoznawanej sprawy doprowadziła do nieprawidłowej wykładni przepisu art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2020 r., II OSK 158/20 przyjęta ww. przepisem intertemporalnym (art. 103 ustawy z 1994 r.) reguła oznacza, że działanie (stosowanie) ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), a jedynym w tym zakresie wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 ustawy "nowej". Skoro zaś przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odwołuje się w sposób ścisły jedynie do normy art. 48, to nie można obejmować hipotezą przepisu art. 103 ust. 2 innych, wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. stanów faktycznych, także tych, które pozostają z kwestią stwierdzenia samowoli budowlanej w bliskiej łączności, tak jak to ma miejsce w przypadku regulacji prawnej wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Do obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w ustawie z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Skoro poza tym zakresem pozostaje, wyodrębniona w art. 81c ust. 2 tej ustawy, kompetencja organu nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, odpowiadające tym kompetencjom uprawnienia organu wymienione w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w chwili obecnej nie mogą już podlegać wykorzystaniu (zob. także wyrok NSA z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05; wyrok NSA z 8 maja 2009r., II OSK 737/08).
Jak dalej wskazał NSA organy nadzoru budowlanego działają w ramach procesowych wyznaczonych przede wszystkim obecnie obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z modyfikacjami wynikającymi z procesowych norm zawartych w ustawach materialnoprawnych z zakresu prawa budowlanego. W pewnym zakresie procedura usuwania skutków samowoli, o której mowa w art. 103 ust. 2, jest z mocy tej normy intertemporalnej, uwarunkowana przesłankami materialnoprawnymi określonymi w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto, w zakresie nieunormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w stosowanych z mocy art. 103 ust. 2 normach art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r., będące efektem kompetencji organów nadzory budowlanego czynności procesowe, organy podejmują na podstawie norm kompetencyjno-procesowych zawartych w ustawie – Prawo budowlane z 1994 r., w tym przypadku, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli zatem organy prowadzące postępowanie uznają, że dla ustalenia, czy samowolnie wybudowany obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane), niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej, może zostać nałożony na uczestnika procesu budowlanego (odpowiednio: właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek jej przedłożenia, z tym że tego rodzaju działanie organu administracji swą podstawę prawną znajdować będzie w art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie w art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane".
Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
Powołanie się przez organ pierwszej instancji na art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., jako na podstawę prawną nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej, nie oznacza jednakże, iż organ pierwszej instancji wydał postanowienie bez podstawy prawnej. W systemie prawa funkcjonował bowiem przepis powszechnie obowiązujący, rangi ustawowej, normujący instytucję nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub ekspertyz. Jest to art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który ustanawia materialne przesłanki wydania postanowienia. Zdaniem sądu błędna wykładnia dokonana przez organy obu instancji przepisu art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. doprowadziła wprawdzie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez PINB, opartego o błędną podstawę prawną i w konsekwencji do wydania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, jednak to, że w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazano wadliwą podstawę prawną nałożenia tego rodzaju obowiązku, nie może wpływać na odebranie skarżącej uprawnienia do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.
Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. Możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w drodze zażalenia dopuszcza bowiem ustawodawca w art. 81c ust. 3 Prawo budowlane z 1994 r. Odrębną kwestią jest natomiast wypełnienie, przez stronę składającą zażalenie, przewidzianych prawem warunków niezbędnych do jego wniesienia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności zweryfikuje zachowanie przez stronę warunków formalnych zażalenia, przewidzianych przepisami prawa, a także kwestię zachowania terminu do jego wniesienia, i w zależności od poczynionych ustaleń, w dalszej kolejności, ewentualnie dokona kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji w świetle art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.,
Pozostałe podnoszone w skardze zarzuty nie odnoszą się do zaskarżonego postanowienia, zatem pozostają poza zakresem niniejszego postępowania.
Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.
O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).
is