Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], znak: [...], w sprawie nakazania usunięcia przez wskazanych współwłaścicieli nieruchomości nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu, powodującego szpecenie otoczenia w elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. S. 28 w P. poprzez wykonanie robót remontowych według uprzednio opracowanego projektu technicznego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez właściwy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego.
W motywach swego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] nakazano Gminie P., reprezentowanej przez Zarząd Miasta P., oraz pozostałym współwłaścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. S. 28, wykonanie robót remontowych w celu usunięcia nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Stwierdzone liczne spękania tynków, ubytki i ogólne zniszczenie ściany frontowej budynku stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodniów, z uwagi na usytuowanie budynku wzdłuż ciągu pieszego ulicy S. W dacie wydania tej decyzji współwłaścicielem nieruchomości, na której istnieje obiekt, była Gmina P. Jednakże aktem notarialnym z dnia [...] Gmina sprzedała swoje udziały w tej nieruchomości G. i T. P., którzy tym samym stali się współwłaścicielami o większościowym udziale. Swoje udziały zbyli także inni współwłaściciele posesji, tj. M. K., J. i L. małż.
B. oraz G. i A. małż. W. Kierując się powyższymi ustaleniami organ orzekający wskazał następnie, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje na podstawie odrębnego przepisu albo zgodnie z oceną wymagań interesu społecznego lub interesu strony. Bezprzedmiotowość decyzji wynika zaś z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zmiany stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Z kolei pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem publicznym. Oznacza to zatem, iż w związku ze zmianą współwłaścicieli nieruchomości przedmiotowa decyzja stała się bezprzedmiotowa dla Gminy P., M. K. oraz J. i L. B., a także G. i A. W. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. wskazał, iż w jego ocenie decyzja Nr [...] z dnia [...] nie stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem elewacja frontowa pozostaje w złym stanie technicznym i właśnie w interesie społecznym leży wykonanie tejże decyzji.
Ponadto decyzja nie stała się bezprzedmiotowa dla zbywców udziałów we współwłasności. Nikt ze współwłaścicieli nie wystąpił o stwierdzenie jej wygaszenia. Przy tym największy ze współwłaścicieli – Gmina P. deklarowała wykonanie decyzji. Stwierdził również, iż bez większego znaczenia w sprawie pozostaje fakt sprzedaży udziałów, na który to powołuje się organ w uzasadnieniu, bowiem zmiany własnościowe, jakie dokonały się w 2003 r., niewiele zmieniły w stanie faktycznym. L. B. przeniósł prawo własności swych udziałów na brata W. B., z którym nadal działa jako wspólnik w rodzinnej firmie A M. K. z kolei przeniósł prawo własności udziałów na syna, z którym od wielu lat prowadził i prowadzi zakład zegarmistrzowsko-jubilerski. Z powyższych względów wniósł m.in. o uchylenie decyzji w całości.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja ostateczna, której wygaśnięcie stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., została wydana w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego. Adresatem takiej decyzji może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. Ewentualne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, może zatem nastąpić wyłącznie w stosunku do wyżej wymienionych podmiotów. Skoro sytuacja prawna osób zobowiązanych uległa zmianie, tj. osoba zobowiązana przestała być właścicielem spornego obiektu wskutek zbycia swych udziałów, decyzja wydana w trybie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga wówczas stwierdzenia wygaśnięcia, gdyż niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu.
Natomiast pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Przy ocenie interesu strony organ winien kierować się przepisem art. 7 k.p.a. Dodał ponadto, iż w takiej sytuacji, jak przedstawiona przy stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, organ administracji publicznej będzie dalej prowadził postępowanie z uwzględnieniem zaistniałej zmiany stanu prawnego sprawy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził także brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. P. wskazał m.in., iż Gmina P. zbyła mu swe udziały w przedmiotowej nieruchomości. Przed zawarciem umowy kupna-sprzedaży uzyskał jednak informację, iż nieruchomość nie jest obciążona żadnymi długami. Po uzyskaniu zaś przez niego informacji o występowaniu w obrocie prawnym decyzji Nr [...] z dnia [...] stwierdzono, iż przejście prawa własności udziału Gminy nie powoduje zmiany stron postępowania administracyjnego, dotyczącego tej nieruchomości. Z tego względu obowiązki z decyzji nie przeszły na nabywcę udziałów i spoczywają nadal na Gminie. Podniósł także, iż przebieg postępowania w sprawie jest wyrazem próby zatuszowania bezczynności urzędnika reprezentującego organ administracji. Zachowanie organów odbiera zatem jako próbę ukarania go za domaganie się wyegzekwowania od zobowiązanych wykonania decyzji z [...]. W podsumowaniu stwierdził, iż wskutek wydania decyzji stanie się jednym z zobowiązanych do wykonania robót z okresu, gdy nie był współwłaścicielem nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 12 sierpnia 2005 r. skarżący wyjaśnił, że "odnośnie stanu technicznego przedmiotowego budynku nic się nie zmieniło. On sam pokrył dach budynku".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli, sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "upsa"/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Z przywołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż bezprzedmiotowość decyzji jest podstawową, aczkolwiek nie jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Poza stwierdzeniem bowiem, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, w świetle powołanego przepisu, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wykazania, iż stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że bezprzedmiotowość decyzji utożsamiać trzeba z ustaniem prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej m.in. z takich powodów jak: zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz.
- 21) albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 847.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż decyzja z dnia [...] Nr [...] wydana została w czasie, gdy istniała podstawa do zobowiązania współwłaścicieli posesji, w tym m.in. Gminy P., do usunięcia złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu, powodującego szpecenie otoczenia w elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. S. 28 w P. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż elewacja ta nadal wymaga remontu, którego do chwili obecnej nie wykonano i nie podjęto także żadnych działań celem wyegzekwowania względem zobowiązanych realizacji obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]. Budynek nie uległ przy tym zmianie ani zniszczeniu, nie doszło też do zgaśnięcia podmiotów zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości. Takie zmiany w zakresie stanu prawnego, jakie miały miejsce po wydaniu spornej decyzji z [...], nie mogą być w żadnym wypadku utożsamiane ze zmianą stanu faktycznego, uniemożliwiającą wykonanie tej decyzji, jak to przyjmują organy orzekające w rozpoznawanej sprawie.
W tym miejscu niezbędne jest przypomnienie, że akta administracyjne sprawy niniejszej wskazują na wszczęcie i prowadzenie określonych czynności prawnych, mających na celu wykonanie obowiązków zawartych w spornej decyzji, zarówno przez organ egzekucyjny, jak i osoby zobowiązane, wskazane w owej decyzji, jeszcze przed nabyciem udziałów w tej nieruchomości przez stronę skarżącą. W tej sytuacji w ocenie Sądu zachodzi brak podstaw do jednoznacznego przyjęcia, iż decyzja Nr [...] stała się bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Niewątpliwie także i ustalenie przez organ orzekający w sprawie występowania drugiej z przesłanek, determinujących możliwość uruchomienia instytucji wygaśnięcia decyzji, nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym kontekście wskazać bowiem przyjdzie, iż organ w żadnej mierze nie wykazał, iż istnieje przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] Nr [...]. Jednocześnie jest rzeczą niesporną, że stwierdzenie wygaśnięcia owej decyzji nie leżało w interesie skarżącego, a zapewne i także w interesie społecznym. Wszakże, jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, ustalono, iż "stwierdzone liczne spękania tynków, ubytki i ogólne zniszczenie ściany frontowej budynku stwarzały zagrożenie bezpieczeństwa dla przechodniów, z uwagi na usytuowanie budynku wzdłuż ciągu pieszego ulicy S.". Stąd też nie można odmówić słuszności stanowisku skarżącego i podniesionym przez niego argumentom, iż interes społeczny wręcz wymagał, by decyzja z dnia [...] Nr [...] została wykonana, nie zaś by stwierdzono jej wygaśnięcie.
Podobnie nie można odmówić słuszności zarzutom skarżącego, iż organ nie informował go o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Przede wszystkim skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Jak wynika z akt sprawy dopiero pismem z dnia 29 grudnia 2003 r. znak: [...], (notabene doręczonym skarżącemu w dniu 22 stycznia 2004 r.), organ powiadomił go, iż rozpatrzenie sprawy wygaśnięcia ww. decyzji nastąpi w terminie do dnia 31 stycznia 2004 r., podczas gdy decyzję organu I instancji doręczono skarżącemu w dniu 27 stycznia 2004 roku. Przedłużenie terminu spowodowane było koniecznością rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący oraz dodatkowego rozpatrzenia uzupełnionych przez strony materiałów dowodowych, zgodnie z art. 77 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący nabył udziały w wymienionej nieruchomości w przekonaniu, iż odnośnie tej nieruchomości nie toczy się postępowanie administracyjne, w wyniku którego spocznie na nim obowiązek dokonania remontu elewacji. Co więcej, jak wynika ze skargi, po uzyskaniu informacji o decyzji nr [...], skarżący uzyskał deklarację, iż Gmina P. wykona obowiązki nałożone ową decyzją.
Powyższe działanie organu orzekającego w sprawie z jednoczesną, zawartą w uzasadnieniu decyzji, zapowiedzią wszczęcia postępowania w sprawie obowiązku usunięcia nieprawidłowości, tj. złego stanu technicznego oraz nieodpowiedniego wyglądu elewacji frontowej budynku mieszkalnego, w którym to postępowaniu udział w charakterze strony weźmie m.in. T. P., w miejsce Gminy P., dowodzi niezbicie, iż organ orzekający naruszył także zasadę zaufania obywateli do państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Przy tym istota owego naruszenia, jakże fundamentalnej w państwie prawa zasady postępowania, w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykorzystania przez organ prowadzący postępowanie faktu braku we właściwym czasie po stronie skarżącego informacji o występowaniu w obrocie prawnym decyzji Nr [...], do wykonania której zobowiązana była m.in. Gmina P. i której to decyzji do dnia dzisiejszego nie wykonała. Wystąpienie tych okoliczności może również posłużyć skarżącemu do ewentualnego rozważenia podjęcia akcji cywilnoprawnej, w związku z zawarciem umowy o nabyciu udziałów w nieruchomości bez uzyskania dokładnych informacji o szeroko rozumianych "obciążeniach" obowiązkami, wynikającymi z ostatecznej decyzji administracyjnej.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż sprawa wygaśnięcia spornej decyzji nie została należycie wyjaśniona, co w konsekwencji oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego doszło przede wszystkim do naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (który to przepis był podstawą do wydania decyzji organów I i II instancji w tej sprawie) oraz art. 7, art. 8 i art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wyjaśni więc dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i ponownie rozważy jego ocenę w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 (3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 upsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]).
Wobec uwzględnienia skargi w kwestii kosztów postępowania orzeczono na postawie art. 200 upsa.