Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w P., pismem z 28 listopada 2019 r., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. W ocenie Prokuratora powyższa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, to jest: nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) poprzez pominięcie w regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.
W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wspomniana ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 7 zobligowała organ stanowiący gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak też do wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii czyni zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. i tym samym nie wypełnienia delegacji ustawowej. W analizowanej uchwale Rada Gminy w W. w § 13 Regulaminu wskazała jedynie wymagania jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Taka regulacja była niewystarczająca do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. uznała wskazane w skardze zarzuty za uzasadnione i [...] podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. Ponieważ Rada Gminy wydając uchwałę zmieniającą uznała, że uwzględniła skargę w całości w trybie autokontroli, w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz nie obciążanie jej kosztami postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Prokurator wnoszący skargę dopatrzył się sprzeczności treści § 13 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Sąd orzekający w sprawie podziela zarzuty i argumentację skarżącego. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy W. w § 13 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g.
W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).
Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w zaskarżonej części.
Odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę, po pierwsze należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Rada Gminy formułując ten wniosek nie wzięła pod uwagę, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).
Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Skoro zaś postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, nie ma podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Po drugie bezzasadny jest wniosek Rady Gminy W. o jej nieobciążanie kosztami postępowania sądowego. Koszty takie w niniejszej sprawie w ogóle się nie pojawiły, ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym prokurator korzysta z generalnego zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały rady gminy w zaskarżonej części.
MR