Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – w pkt 1) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami W.W. M.C., S.L., K. T., J.S., T. S., J.G., K.J., Ł. J., K.R., R.K., M.W., P.C., P. R. i A.M., od decyzji Burmistrza S. z dnia [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 1,75 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogą dojazdową i placem manewrowym na działkach nr ewid. 17, 18/1 w miejscowości K., gm. S. pow. [...]"; natomiast w pkt 2) po rozpatrzeniu odwołań J.K., P.J., M.M., G.K. i M. T. od ww. decyzji organu I instancji, Kolegium orzekło o jej utrzymaniu w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło szczegółowo zarówno stan faktyczny sprawy, jak i motywy rozstrzygnięcia organu I instancji. Burmistrz S. prowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa w trybie art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 99 poz. 1227). O decyzji z [...] strony zostały powiadomione w trybie art. 49 k.p.a. w drodze publicznego ogłoszenia na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w S. W związku z tym organ rozpoczął postępowanie wyjaśniające od ustalenia, komu z odwołujących przysługuje przymiot strony. A.M. złożył oświadczenie, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 421 w miejscowości K. i nieruchomość ta leży w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora oraz znajduje się w zasięgu jej oddziaływania.
Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 28 K.p.a. i wyjaśnił, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wypływają żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym nie ma w świetle przepisu art. 28 K.p.a. przymiotu strony. Nie posiada więc legitymacji do kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć. Interes prawny musi być osobisty, indywidualny, znajdujący oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w okolicznościach faktycznych danej sprawy. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami tego postępowania mogą być - oprócz wnioskodawcy – także właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji - w zasięgu jej oddziaływania, jeżeli - zgodnie z art. 28 K.p.a. - mają interes prawny w sprawie. Obawy jedynie o jakieś skutki, subiektywne odczucia co do ewentualnych następstw, nie mogą mieć wpływu na ocenę interesu prawnego, należą natomiast do kategorii interesu faktycznego, który nie skutkuje uznaniem za stronę postępowania.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że J.S., R.K., M.W., P.R., K. J., J.G. i T.S. nie wykazali legitymacji prawnej do bycia stroną w przedmiotowej sprawie. Z kolei w przypadku M.C., A.M., Ł.J., K.T., P.C., S. L., W. W. i K.R. okoliczność, że nieruchomości będące ich własnością znajdują się poza zasięgiem oddziaływania izofony 40 dB planowanej inwestycji, w ocenie Kolegium nie uprawnia do uznania ich za stronę niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości tych skarżących będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji. Działki należące do odwołujących znajdują się bowiem poza zasięgiem oddziaływania izofony 40 dB, tj. najbardziej rygorystycznej normy ustalonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r. poz. 112).
Odwołujący w żaden sposób nie wykazali, poza ogólnym powołaniem się na opracowania, że ich nieruchomości znajdą się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżących. Sam fakt sąsiedztwa - z terenem przeznaczonym pod elektrownię wiatrową nie oznacza, że naruszony został interes prawny skarżących chroniony konkretną normą prawa materialnego. Z przedstawionych względów Kolegium uznało, że postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami tych osób podlega umorzeniu na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
Odnośnie zarzutów odwołujących, że odległość "siedzib ludzkich" od turbin wiatrowych powinna wynosić 2-4 km i odwołanie się w tym względzie do stanowiska Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia, organ II instancji podniósł, że w polskim prawodawstwie brak jest zapisów regulujących minimalną odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od terenów zamieszkałych, co jednak nie oznacza dowolności przy lokalizacji turbin wiatrowych. Prezentowane w ww. piśmie zalecenie argumentowane jest tym, że przy odległości zabudowań od farm wiatrowych powyżej 2 km liczba skarg odnośnie hałasu i występowania objawów syndromu turbin wiatrowych czy choroby wibroakustycznej jest znikoma.
Odnośnie określenia dopuszczalnej odległości lokalizacji farm wiatrowych od siedlisk i zabudowań ludzkich Kolegium wskazało na rozbieżne poglądy zarówno środowisk społecznych, jak i naukowych. Rozwiązania przyjęte w państwach Unii Europejskiej są zróżnicowane. Usytuowanie turbin wiatrowych w stosunku do siedzib ludzkich określa się najczęściej poziomem dopuszczalnego hałasu, choć są kraje, w których określono również odległość. W Polsce ograniczenia w lokalizacji farm wiatrowych wynikają z istniejących regulacji i zostały oparte o inne kryteria, niż sztywno określona granica minimalnej odległości. Odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań, w szczególności tych zamieszkałych przez ludzi, warunkowana jest przede wszystkim, dopuszczalnym poziomem hałasu, emitowanym przez elektrownie wiatrowe (tak też np. Ministerstwo Środowiska Departament Ochrony Środowiska w piśmie Dyrektora tego Departamentu z dnia [...] znak: [...]).
W opracowaniach w zakresie oddziaływań na środowisko farm wiatrowych (np. w "Wytycznych w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych", opracowanych pod patronatem Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska) przyjmuje się odległość dla oddziaływania akustycznego 250 m - 400 m od elektrowni, ponieważ w tej odległości hałas generowany przez turbiny osiąga poziom dopuszczalny na terenach chronionych akustycznie 40-50 dB. Przekroczenia norm akustycznych w wyniku emisji hałasu przez przeciętną farmę wiatrową nie występują na ogół już w odległości 400 m - 500 m od elektrowni wiatrowej.
Zatem izofona o wartości 40 dB (jak wyżej wskazano najbardziej rygorystyczna norma ustalona przez Ministra Środowiska w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu) powinna zamknąć się w granicy max 500 m. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się też infradźwięki. Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym nie wskazano unormowań w zakresie hałasu infradźwiękowego, zaś domniemany negatywny wpływ tych emisji ze strony elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi nie znajduje obecnie naukowego potwierdzenia. W wyniku przeprowadzonych badań naukowych (np. w Polsce przez pracowników naukowych Politechniki [...], którzy wykonali pomiary i analizę zjawisk akustycznych z zakresu infradźwięków towarzyszących pracy elektrowni wiatrowych) stwierdzono, że praca elektrowni wiatrowych nie stanowi źródła infradźwięków o poziomie mogącym zagrozić zdrowiu ludzi - w odległości 500 m od wieży turbiny zmierzone poziomy infradźwięków zbliżone były praktycznie do tła.
Również efekt stroboskopowy, także nieuregulowany prawnie, nie ma większego znaczenia dla ludzi, jeśli elektrownie wiatrowe są zlokalizowane w odpowiedniej odległości od zabudowań lub oddzielone są od nich odpowiednio zaprojektowanymi i wykonanymi strefami buforowymi (tworzonymi najczęściej przy wykorzystaniu nasadzeń roślinnych), a śmigła turbin pokryte odpowiednią warstwą zapobiegającą odblaskom. Efekt ten może być odczuwalny przez ludzi znajdujących się w bezpośredniej odległości od turbin wiatrowych. Czym dalej od turbin, tym uciążliwość związana z efektem migotania cieni jest mniejsza. Jeżeli chodzi zaś o pole elektromagnetyczne, to dopuszczalne wartości parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.
Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Jak podkreśla się we wskazanych już "Wytycznych w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych", dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla zakresu częstotliwości jakie wytwarza generator elektrowni wiatrowej wynosi 100 V/m i 60 A/m dla pola magnetycznego. Ze względu na lokalizację turbiny wiatrowej na wysokości ok. 100 m nad poziomem gruntu poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez elementy elektrowni na poziomie terenu (na wysokości 1,8 m) jest w praktyce pomijany. Urządzenia generujące fale elektromagnetyczne (generator i transformator) znajdują się wewnątrz gondoli i są zamknięte w przestrzeni otoczonej metalowym przewodnikiem o właściwościach ekranujących, co powoduje, że efektywny wpływ elektrowni wiatrowej na kształt klimatu elektromagnetycznego środowiska jest równy zero.
Pole generowane przez generator jest polem o częstotliwości 100 Hz, a pole generowane przez transformator – polem o częstotliwości 50 Hz. Wypadkowe natężenie pola elektrycznego na wysokości 1,8 m n.p.t. wynosi ok. 9 V/m, tj. znacznie poniżej wartości występującej naturalnie. Wypadkowe pole magnetyczne wynosi ok. 4,5 A/m, a więc również mniej niż pole naturalne.
Natomiast oceniając odwołania osób wymienionych w punkcie 2) zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo oceniło ustalenia organu I instancji i uznało zarzuty odwołań za nieuzasadnione.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył A.M. podnosząc, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który nie uznaje skarżącego jako strony postępowania, mimo iż jego działka znajduje się w zasięgu hałasu na poziomie 40 dB. Skarżący dodał, że w przyszłości planuje przekształcenie działki pod zabudowę mieszkaniową co będzie niemożliwe jeśli powstanie ww. wiatrak.
Zdaniem skarżącego planowane przedsięwzięcie będzie powodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi, przyczyni się do powstania uzasadnionych konfliktów społecznych i naruszy interesy osób trzecich. W związku z oddziaływaniem hałasu na sąsiednie działki wystąpi brak możliwości późniejszej ich zabudowy. Planowana inwestycja będzie miała wpływ na użytkowanie i zagospodarowanie terenów sąsiednich w przypadku dalszej rozbudowy mieszkaniowej wsi K..
W ocenie skarżącego skoro poza terenem planowanej inwestycji nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, to tworzy się obszar ograniczonego użytkowania, a sąsiednie działki rolne mogą i są przekształcane pod budowę domów.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem jego nieruchomość nie jest położona w zasięgu ponadnormatywnego, negatywnego oddziaływania spornego zamierzenia.
Takie stanowisko jest nieuprawnionym zawężeniem kręgu stron, zdefiniowanego w powoływanym wcześniej art. 28 k.p.a. Przede wszystkim należy odwołać się do ugruntowanego już w sądownictwie administracyjnym poglądu, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn.. akt II OSK 832/11, LEX nr 1248472). Nawet jeśli w odniesieniu do konkretnej inwestycji oddziaływanie planowego przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie planowanej inwestycji, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 lipca 2013 roku, sygn.. akt II SA/Bd 339/13, LEX nr 1351503).
Podobnie w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 roku w prawie II OSK 1340/14 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie mieścić się w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (LEX nr 2034060)
Nie ma więc racji SKO, gdy twierdzi, że skarżący nie ma przymiotu strony, dlatego, że postępowanie nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego. Czym innym jest bowiem wykazane interesu prawnego, niezbędne do przyznania legitymacji do bycia stroną w danym postępowaniu, czym innym zaś uprawnienie strony do wyjaśnienia, czy sporne zamierzenie nie naruszenia tego interesu, co rozważyć należy po przyznaniu danym osobom przymiotu strony.
Przeto dla przyznania skarżącemu przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wystarczające jest ustalenie, że jego nieruchomość położona jest w kręgu odziaływania spornej inwestycji, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to przekracza dopuszczalne normy oddziaływania (np. w zakresie hałasu, infradźwięków), czy też jest z nimi zgodne. Natomiast o tym, że A.M. ma przymiot strony przesądza okoliczność, ze nieruchomość skarżącego znajduje się w sferze oddziaływania izofon.
Z załączonych do akt wykresów wynika, że przy kumulatywnej emisji hałasu, tj. z uwzględnieniem elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na innych działkach, poziom hałasu na działce skarżącego będzie mieścił się w zakresie od 35 do 45dB. Natomiast oddziaływanie pojedynczej wieży będzie poniżej 40dB. Taki zasięg oddziaływania samych tylko izofon obrazują wykresy złożone z uzupełnieniami o raportu oddziaływania na środowisko.
Rzeczą organu będzie też ustalenie w dalszej kolejności, czy oddziaływanie na nieruchomość skarżącego można akceptować w związku z obowiązującymi przepisami prawa. Organ winien też ustalić, czy nieruchomość skarżącego jest nieruchomością rolną, czy przeznaczoną pod zabudowę zagrodową czy jednorodzinną. Ma to bowiem znaczenie dla ustalenia chociażby dopuszczalnych wartości hałasu na tym terenie. Uznanie, że skarżącemu służy przymiot strony oznacza automatycznie o charakterze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w postępowaniu. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.
Umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącego oznacza, że SKO nie dokonało merytorycznej oceny jego zarzutów. Przedwczesne jest jednak oczekiwanie skarżącego, że sąd z jego skargi dokona merytorycznej oceny decyzji Burmistrza S. z dnia [...]. Wprawdzie odwołujący się złożyli odwołania tożsamej treści, które w stosunku do części osób zostały merytorycznie rozstrzygnięte, ale rozpoznanie odwołania A.M. oznacza konieczność merytorycznej oceny decyzji organu I instancji z perspektywy indywidualnego interesu prawnego skarżącego, to jest z punktu widzenia oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość
Reasumując, organ odwoławczy nietrafnie uznał, ze skarżącemu nie służy przymiot strony, orzekł zatem z naruszeniem normy art. 28 k.p.a., czego konsekwencją jest nierozpoznanie odwołania A.M.. Organ zatem winien dokonać weryfikacji postępowania prowadzonego przez Burmistrza i wydanej przez niego decyzji z punktu widzenia interesu prawnego A.M..
Z uwagi na powyższe są orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że odwołanie skarżącego w istocie nie zostało rozpatrzone oraz że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wydaje jedną decyzję, niezależnie od liczby odwołań, czyli zapaść może jedno rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
IB