Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 414/20

Uzasadnienie

II SA/Łd 414/20

Zaskarżoną decyzją z [...] roku (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. D.-H. od decyzji Wójta Gminy B. z [...] roku (znak [...]), ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust.1, 4 i 6, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz U. z 2019, poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] r. (znak [...]), organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt H.D. w Domu Pomocy Społecznej w G.:

za okres od 1.10.2019 r. do 31.10.2019 r. w wysokości 2.819,24 zł; od 1 listopada 2019 r. w wysokości 2.420,49 zł miesięcznie;

Ponadto organ ustalił, że opłatę należy wnosić na rachunek bankowy w terminie do 30-go każdego miesiąca za dany miesiąc, zaś opłatę za październik, listopad, grudzień 2019 r. oraz styczeń 2020 r. należy wnieść w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.D. –H., która zarzuciła naruszenie:

1. - art. 107 k.p.a., poprzez brak oznaczenia strony, która jest obowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w kontekście braku odniesienia się do oświadczenia strony z 13.01.2020r.
2. - art. 6 i 7 k.p.a., w szczególności poprzez brak rozpoznania wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłaty osoby obowiązanej do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w kontekście braku odniesienia się do oświadczenia strony z 13.01.2020 r.
3. - art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez brak rozpoznania wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłaty osoby obowiązanej do wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w kontekście braku odniesienia się do oświadczenia strony z 13.01.2020 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że H.D. decyzją z [...] sierpnia 2012 r. został skierowany do domu pomocy społecznej. W dniu 9 sierpnia 2012 r. został przyjęty do Domu Pomocy Społecznej w G., w którym nadal przebywa.

Zgodnie z Obwieszczeniem Starosty [...] z 21 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej Powiatu [...] w roku 2019 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w G. wynosi 3.586 zł. H.D. wnosi opłatę w wysokości 70% swojego świadczenia, co nie pokrywa pełnych kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym organ I instancji ustalił odpłatność dla osób zobowiązanych.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej H. D. jest jego córka – J.D.-H.; więcej osób zobowiązanych nie ma.

Ośrodek Pomocy Społecznej w B. podjął czynności w celu zbadania sytuacji materialno-bytowej oraz ustalenia czy istnieje obowiązek ponoszenia odpłatności przez skarżącą W dniu 21 października 2019 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. zwrócił się z wnioskiem do ośrodka zgodnie z właściwością miejscową zamieszkiwania strony o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia możliwości ponoszenia kosztów pobytu ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w J. pismem z 19 listopada 2019 r. poinformował, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe. Pracownik socjalny nie zastał skarżącej w miejscu zamieszkania; strona nie nawiązała również kontaktu z OPS w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu.

Wobec powyższego organ i instancji 2 listopada 2019 r. wystosował do strony pismo informujące o zasadach wnoszenia opłat za pobyt w domach pomocy społecznej oraz prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie przeprowadzenia wywiadu. W związku z faktem iż organ I instancji nie uzyskał od ww. żadnej informacji w odpowiedzi 3 stycznia 2020 r. wystosował kolejne pismo oraz załączył projekt umowy na ponoszenie odpłatności za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej w G..

W dniu 15 stycznia 2020 r. do organ I instancji wpłynęło oświadczenie skarżącej o niewyrażeniu zgody na zawarcie umowy na ponoszenie odpłatności, które ponadto zawierało wniosek o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej.

Wobec powyższego Kolegium wyjaśniło, że wniosek o zwolnienie częściowe lub całkowite z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zwolnienie z opłaty może bowiem dotyczyć tylko sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła J. D.-H., która podniosła wobec organu następujące zarzuty naruszenia prawa:

1. - art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez zastosowanie nieaktualnej (od 4 października 2019 r.) wersji owego przepisu;
2. - art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz 6 i 7 k.p.a. poprzez zignorowanie wniosku o zwolnienie (który organ miał obowiązek rozpatrzeć w świetle art. 64 ustawy o pomocy społecznej);
3. - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej (tj. na podstawie nieaktualnego stanu prawnego), czym naruszono zasadę budowania zaufania obywateli do organów administracji państwowej;
4. - art. 7a k.p.a. poprzez przyjęcie nieżyczliwej dla strony interpretacji przepisów (aż do powołania się na nieaktualną wersję przepisów włącznie);
5. - art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przyczynach decyzji;
6. - art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którym organ kierował się przy uzasadnianiu decyzji;
7. - art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez zaakceptowanie działania GOPS w B. polegającego na próbie narzucenia maksymalnej możliwej kwoty umowy (wbrew temu, iż umowa winna być wynikiem kompromisu stron, w szczególności uwzględniać możliwości strony);
8. - art. 77 § 1 k.p.a. - organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
9. - art. 107 § 3 k.p.a. - organ nie wyjaśnił, jakie dowody uznał za istotne, a jakie nie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca w szczególności zaakcentowała, iż w toku postępowania przed organem I instancji była na ostatnim etapie zagrożonej ciąży i z tego powodu nie odpowiadała organom z wystarczającą czujnością, jednak złożyła 13 stycznia 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku uiszczania opłat za pobyty jej ojca w domu pomocy społecznej, którego organ zupełnie nie wziął pod rozwagę. Strona powołała się na swoją sytuację osobistą: skarżąca była wychowywana przez rodzinę zastępczą, bowiem rodzice biologiczni z powodu chorób i uzależnienia alkoholowego nie pełnili właściwie pieczy rodzicielskiej. Ojciec skarżącej zupełnie nie dbał o nią, nie nawiązała się między nimi więź uczuciowa. Obecna strona wychowuje dwoje dzieci, a jej budżet domowy jest obciążony kredytem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Zaakcentować należy, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku, zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, że ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów (por. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2010 r., II SA/Op 145/10).

Powyższe rozważania są istotne, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygał przedmiotową sprawę na podstawie nieobowiązującej treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Brzmienie powołanego przepisu zostało bowiem zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690) [dalej: ustawa nowelizująca]. Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe.

Powyżej wspomniana nowelizacja jest istotna w kontekście motywów zaskarżonej decyzji, iż wniosek skarżącej o zwolnienie z odpłatności organ może rozpoznać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 ustawy o pomocy społecznej brzmiał: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko".

Na takie też brzmienie przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej powoływały się organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że obie decyzje wydano już po 4 października 2019 r.

Tymczasem od 4 października 2019 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1. 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5. 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6. 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu".

Ustawa nowelizująca poszerzyła zatem krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących.

Okoliczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązującą już treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zupełnie nie odniósł się do treści wniosku skarżącej o zwolnienie jej z opłat, chociaż można zauważyć, że strona przywołuje jedną z ustawowych przesłanek zwolnienia (wychowanie w rodzinie zastępczej). Taki sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. W tym kontekście słuszne są zarzuty skarżącej o rozpoznaniu sprawy z naruszeniem prawa materialnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Z tego powodu zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpozna wniosek skarżącej z 13 stycznia 2020 r., uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

dc