Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 425/26

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 kwietnia 2026 r. Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.", odmówiła udostępnienia J.W. informacji publicznej w postaci wszystkich uchwał zarządu spółki Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z 2025 r.

1. 1. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 marca 2026 r. do Holding Łódź Sp. z o.o. wpłynął, za pośrednictwem platformy do e-doręczeń, wniosek złożony przez J.W., o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 u.d.i.p. informacji w postaci wszystkich uchwał zarządu spółki Holding Łódź sp. z o.o. z 2025 r.
2. 2. Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi po rozpatrzeniu powyższego wniosku, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 2 kwietnia 2026 r. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

1. 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p, jednakże podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zdaniem organu, informacje, do których wnioskodawca zażądał dostępu, posiadają wartość gospodarczą dla Holding Łódź Sp. z o.o., bowiem dotyczą działań strategicznych dla podmiotu, a nadto zawierają kierunki jego rozwoju oraz informacje dotyczące polityki sprzedaży usług, w tym strategii marketingowych - są wobec tego objęte ochroną wewnętrzną wynikającą z wprowadzonej do Spółki procedury tajemnicy przedsiębiorstwa, poufności oraz niejednokrotnie, z postanowień umownych.
2. 2. W ocenie organu, udostępnienie żądanych informacji mogłoby narazić Spółkę na szkodę majątkową, bowiem ujawniłoby to strategię handlową Spółki a nawet osłabić pozycję negocjacyjną z kontrahentami w przypadkach, gdy przepisy prawa przewidują możliwość negocjacji z podmiotami trzecimi. Jednocześnie organ podkreślił, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest w tym przypadku proporcjonalne i niezbędne. Interes Spółki w zachowaniu poufności danych o charakterze stricte komercyjnym i strategicznym przeważa nad interesem wnioskodawcy w uzyskaniu wglądu w wewnętrzne mechanizmy zarządzania podmiotem, które nie mają bezpośredniego wpływu na sferę władztwa publicznego.
3. 3. Organ wyjaśnił, że Spółka wdrożyła przy tym realne środki techniczne i organizacyjne ograniczające dostęp do przedmiotowych uchwał jedynie do wąskiego grona osób upoważnionych, zobowiązanych do zachowania poufności. Dokumenty te są przechowywane w sposób uniemożliwiający osobom postronnym zapoznanie się z ich treścią, co potwierdza wolę i skuteczność utrzymania ich statusu jako tajemnicy przedsiębiorstwa.

1. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. W., zarzucając naruszenie:
2. 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
3. 2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
4. 3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

1. 1. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
2. 2. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 18 lutego 2026 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosła do Holding Łódź Sp. z o.o. o przesłanie wszystkich uchwał zarządu spółki Holding Łódź sp. z o.o. z 2025 r. oraz wskazała, że odpowiedź winna zostać udzielona na wskazany adres mailowy.
3. 3. Holding Łódź Sp. z o.o. w dniu 4 marca 2026 r. wezwała do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do: 1) opatrzenia wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelnione w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej, 2) wskazania adresu do doręczeń elektronicznych albo adresu do korespondencji wnioskodawcy.
4. 4. Skarżąca wyjaśniła, że w odpowiedzi wskazała, iż regulacja dostępu do informacji publicznej jest odformalizowana i uproszczona, a przepisy nie wymagają podpisania wniosku o dostęp do informacji publicznej, a tym bardziej podpisania go podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelnione.
5. 5. Pismem z dnia 19 marca 2026 r. Holding Łódź Sp. z o.o. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków formalnych.
6. 6. W związku z tym, tego samego dnia skarżąca złożyła poprzez platformę E-Doręczenia wniosek o udostępnienie informacji o analogicznej treści jak ten wysłany pocztą elektroniczną. Przy czym tym razem jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała platformę e-doręczenia. W dniu 7 kwietnia 2026 r. została doręczona skarżącej, za pośrednictwem portalu e-Doręczenia, decyzja wydana przez Holding Łódź Sp. z o.o. o odmowie udostępnienia informacji, będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji z dnia 19 marca 2026 r. Wskazano, że udostępnienie tej informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, co uzasadnia odmowę na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
7. 7. Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieuzasadniony ograniczył prawo do informacji. Skarżąca dodała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyszczególnia żadnych wymagań formalnych, które wnioskodawca miałby spełniać, by jego pytania doczekały się odpowiedzi. Ustawa nie wymaga także, aby wniosek był opatrzony podpisem. Wręcz przeciwnie - zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji przysługuje każdemu, a co więcej w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby korzystającej ze swojego prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie skarżącej, oznacza to, że tożsamość wnioskodawcy nie powinna mieć żadnego znaczenia dla sposobu rozpatrzenia wniosku. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18). Identyfikatorem jest właśnie adres email, z którego nadano wniosek. To, że adres email nie odzwierciedla imienia i nazwiska, (nazwy) autora wniosku, nie oznacza, że pozbawiony jest cech identyfikujących (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., III OSK 5102/21).
8. 8. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że organ ograniczył prawo do informacji poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa. Skarżąca dodała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., jako tajemnica przedsiębiorstwa, musi spełniać łącznie dwie przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Dodatkowo musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. A zatem dla uznania, iż w realiach konkretnej sprawy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien wykazać wystąpienie obu omówionych przesłanek (wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2026 r., II SA/Łd 930/25).
9. 9. Zdaniem skarżącej, z lakonicznej treści uzasadnienia decyzji, nie wynika, że żądane informacje przejawiają istotną wartość gospodarczą. Spółka nie wykazała także konkretnych działań podejmowanych w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji. Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 2719/23, stwierdził, iż sam fakt wyrażania woli zachowania tajemnicy nie jest wystarczającym do odmowy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Bez spełnienia przesłanki materialnej, tj. wartości określonych danych dla interesów samego przedsiębiorcy - nie można uznać, że zaistniał warunek dla objęcia żądanych informacji ochroną z art. 5 ust. 2 u.d.ip. Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że wskazane przez niego informacje stanowią tajemnicę za względu na wartość gospodarczą czy inwestycyjną. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża.
10. 10. W ocenie skarżącej, organ w sposób nieuprawniony przyjął, że samo ogólne powołanie się na pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa zwalnia go z obowiązku udostępnienia żądanych uchwał zarządu z 2025 r. Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż ograniczenie jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga od organu precyzyjnego wykazania, że dana informacja posiada realną wartość gospodarczą, nie jest powszechnie znana oraz że podjęto konkretne kroki w celu utrzymania jej w poufności. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach o potencjalnej szkodzie majątkowej i osłabieniu pozycji negocjacyjnej, co nie poddaje się kontroli instancyjnej i stanowi o arbitralności rozstrzygnięcia.
11. 11. Argumentując skargę skarżąca podniosła również, że nie sposób wywnioskować z treści wydanej decyzji, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem przesłanki formalnej w istocie doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, nie wykazano także, że informacje te mają rzeczywistą wartość gospodarczą. Skarżąca zarzuciła, że organ całkowicie pominął fakt, iż realizuje zadania o charakterze publicznym, a podejmowane przez niego decyzje mają bezpośredni wpływ na budżet miasta oraz jakość życia mieszkańców, zwłaszcza w kontekście kontrowersyjnych inwestycji w obszarze [...] i [...], co generuje po stronie skarżącej szczególny interes publiczny w uzyskaniu wglądu w te procesy decyzyjne.
12. 12. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udostępnienia całego zbioru uchwał, bez uprzedniego rozważenia możliwości dokonania anonimizacji danych wrażliwych. Nawet jeśli część postanowień uchwał rzeczywiście stanowiłaby tajemnicę przedsiębiorstwa, organ był zobowiązany do udostępnienia dokumentów w zakresie nieobjętym tą ochroną, zamiast stosować najbardziej dotkliwy środek w postaci całkowitej odmowy. Takie działanie organu, połączone z wcześniejszym bezzasadnym wzywaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożonego drogą elektroniczną (czy też unikanie udzielenia odpowiedzi w postępowaniu MOZ.RP.0132.6.2026), świadczy o systemowym unikaniu transparentności i narusza standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym obywatele mają prawo wiedzieć, na jakiej podstawie zarządzane jest ich wspólne mienie.
13. 13. Końcowo skarżąca wskazała, że Spółka, w której udział Miasta Łodzi wynosi 100%, wykonująca zadania publiczne i dysponująca środkami publicznymi, ma (lub powinna mieć) świadomość, że jej działalność podlega zasadzie jawności. Nie powinno więc budzić sprzeciwu i wątpliwości zainteresowanie społeczeństwa informacjami związanymi z działalnością takiej Spółki, o ile mają one związek ze sprawami publicznymi, czyli o ile odnoszą się do publicznej sfery jej działalności, a nie sfery osobistej czy intymnej.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, w sytuacji braku sprzeciwu skarżącej, podtrzymując przy tym swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

1. 1. Jednocześnie organ wyjaśnił – w odniesieniu do przesłanki materialnej (wartość gospodarcza) - że żądanie skarżącej obejmuje blankietowo wszystkie uchwały zarządu z całego roku 2025. Uchwały te dotyczą działań o charakterze stricte komercyjnym, strategicznym, planów inwestycyjnych oraz polityki handlowej i cenowej Spółki. Ujawnienie całego spektrum procesów decyzyjnych zarządu wprost naraziłby Spółkę na szkodę majątkową oraz drastycznie osłabiło jej pozycję negocjacyjną z kontrahentami. Informacje te posiadają realną, wymierną wartość gospodarczą dla konkurentów rynkowych Spółki.
2. 2. Mając na uwadze przesłankę formalną (działania w celu zachowania poufności) organ wyjaśnił, że wyraźnie wskazał, iż wdrożył realne i skuteczne środki techniczne oraz organizacyjne (procedury wewnętrzne, ograniczenie dostępu do wąskiego kręgu osób upoważnionych, odpowiednie zabezpieczenie dokumentów). Wyrażona przez Spółkę wola utrzymania tych danych w poufności jest poparta rzeczywistymi, codziennymi działaniami ochrony informacji.
3. 3. Następnie organ wyjaśnił, że skarżąca zarzuca naruszenie zasady proporcjonalności poprzez całkowitą odmowę udostępnienia dokumentów zamiast ich anonimizacji. W jego ocenie, stanowisko to jest błędne z uwagi na konstrukcję samego wniosku. Skarżąca domagała się wszystkich uchwał, a w realiach funkcjonowania spółki prawa handlowego, uchwały zarządu jako całość stanowią rdzeń zarządzania organizacyjnego i gospodarczego. Struktura tych dokumentów, powiązania między nimi oraz kontekst gospodarczy sprawiają, że wybiórcza anonimizacja (np. samych kwot czy nazw kontrahentów) nie usunęłaby ryzyka ujawnienia strategii handlowej, która jako szczególne zestawienie (art. 11 ust. 2 u.z.n.k.) podlega ochronie.
4. 4. Organ podkreślił, że uchwały zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie są tożsame z decyzjami administracyjnymi czy zarządzeniami organów władzy publicznej. Stanowią one wewnętrzne akty zarządzania podmiotem gospodarczym. Struktura tych dokumentów, wzajemne powiązania finansowe, strategiczne oraz personalne sprawiają, że w przypadku żądania "wszystkich uchwał z całego roku", ich komercyjna wartość gospodarcza przejawia się nie tylko w pojedynczych zdaniach czy kwotach, ale przede wszystkim w ich szczególnym zestawieniu i całokształcie, co wprost penalizuje art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
5. 5. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że ma pełną świadomość, iż jest spółką ze 100% udziałem Gminy Łódź i wykonuje zadania o charakterze publicznym. Jednakże fakt ten nie odbiera Spółce statusu przedsiębiorcy i prawa do ochrony swojej pozycji konkurencyjnej na rynku. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
6. 6. W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu, jakoby organ zignorował fakt realizacji zadań publicznych oraz wpływ decyzji na budżet miasta w kontekście kontrowersyjnych inwestycji w obszarze [...] i [...], organ wskazał, że zarzut ten jest całkowicie chybiony i bezprzedmiotowy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca w swoim wniosku z dnia 19 marca 2026 r. sformułowała żądanie w sposób skrajnie ogólny i blankietowy, domagając się udostępnienia wszystkich uchwał zarządu spółki Holding Łódź sp. z o.o. z 2025 r. W treści rzeczonego wniosku nie znalazła się ani jedna wzmianka dotycząca [...], [...] czy jakichkolwiek konkretnych inwestycji prowadzonych przez Spółkę.
7. 7. Organ podkreślił, że wydając decyzję w dniu 2 kwietnia 2026 r., był związany wyłącznie literalną treścią wniosku złożonego przez stronę. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają na podmiot zobowiązany obowiązku antycypowania intencji wnioskodawcy, prowadzenia dochodzeń w przedmiocie jego domniemanych motywacji ani domyślania się, które z podjętych w ciągu roku uchwał mogą potencjalnie interesować stronę skarżącą pod kątem publicznym. Zdaniem organu, skoro skarżąca na etapie postępowania przed organem nie zdefiniowała swojego zainteresowania wokół wspomnianych inwestycji, organ nie miał fizycznej możliwości odniesienia się do nich w uzasadnieniu odmowy.
8. 8. Końcowo organ wskazał, że w przypadku zaistnienia obiektywnych przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa, określonych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., ochrona ta ma charakter autonomiczny i subiektywne przekonanie skarżącej o istnieniu kontrowersji społecznych wokół określonych terenów zielonych w Łodzi nie może uchylić ustawowego obowiązku ochrony danych o wysokiej wartości gospodarczej dla Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2026 r., którą na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), [dalej: "u.d.i.p."] odmówiono udostępnienia J.W. informacji publicznej w postaci wszystkich uchwał zarządu Holding Łódź Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [dalej: "spółka" lub "organ"] z 2025 r.

3. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdy ww. decyzja narusza przepisy prawa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

4. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła w dniu 18 lutego 2026 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich uchwał zarządu spółki z 2025 r. Wniosek ten został pozostawiony przez spółkę bez rozpatrzenia.

Skarżąca ponownie w dniu 19 marca 2026 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich uchwał zarządu Spółki Holding Łódź Sp. z o.o. z 2025 r. Spółka po rozpatrzeniu powyższego wniosku z dnia 19 marca 2025 r. decyzją z dnia 2 kwietnia 2026 r. odmówiła skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich uchwał zarządu spółki Holding Łódź Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z 2025 r., powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy.

5. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Holding Łódź Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi jest spółką miejską, przy czym – jak wynika z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym - Miasto Łódź posiada udział całościowy, a zatem dysponuje mieniem publicznym i jej uchwały – co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości - stanowią informację publiczną. Jednak uchwały te mogą podlegać ograniczeniu w udostępnieniu, na podstawie art. 5 u.d.i.p., pod warunkiem ziszczenia się przesłanek wskazanym we wspomnianym przepisie. Należy przy tym wskazać, że jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

6. W orzecznictwie wskazano, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał, stanowi informację publiczną. Protokoły zarządu spółki, jako dokumenty dotyczące funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, stanowią informację publiczną (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2025 r., III OSK 2886/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reprezentujący Spółkę organ jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej. Informacje [...] dotyczące uchwał zarządu tej Spółki - jako bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych - stanowią informację publiczną (wyrok WSA w Krakowie z 18.05.2018 r., II SA/Kr 331/18).

7. Mając na uwadze wskazaną przez spółkę przyczynę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa, to należy zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, iż dla właściwego zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorstwa znaczenie ma art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. W literaturze podkreśla się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", LEX/el.).

8. W dalszej kolejności należy wskazać, że informacja ma charakter poufny, gdy przedsiębiorca chce zachować ją w tajemnicy wobec określonych odbiorców, w szczególności konkurentów, a zamiar ten jest rozpoznawalny dla innych osób. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią zatem informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z działalnością przedsiębiorcy i objęte wystarczającymi środkami ochrony. Zachowanie poufności wymaga podjęcia takich działań, które w normalnym toku zdarzeń uniemożliwiają osobom trzecim dostęp do tych informacji bez szczególnych starań. Ustawodawca nie określił katalogu takich działań, jednak powinny one wynikać z charakteru informacji, a nie dopiero z faktu otrzymania wniosku o jej ujawnienie. Informacja nie staje się bowiem poufna wskutek żądania jej udostępnienia; cecha ta powinna istnieć już od chwili jej pozyskania przez przedsiębiorcę (tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, LEX nr 583717; wyrok NSA z 17 czerwca 2026 r., III OSK 414/25).

9. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskowała o wszystkie uchwały zarządu spółki podjęte w 2025 r. Fakt, jak wskazuje spółka w odpowiedzi na skargę, iż wniosek skarżącej jest "skrajnie ogólny i bankietowy" nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Jeśli spółka miała wątpliwości co do treści wniosku, to mogła zwrócić się ze stosownym pytaniem o wyjaśnienie do skarżącej.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika ile uchwał zostało podjętych w roku 2025, czy wszystkie z nich posiadają wartość gospodarczą dla spółki i mają charakter poufny, a w dalszej kolejności czy wszystkie, a jeśli nie wszystkie, to które uchwały zarządu, zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa. Organ ww. kwestii w nie wyjaśnił. Uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne i uniemożliwia skontrolowanie przez sąd legalności podjętej decyzji.

10. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że – jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i judykaturze - odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wymaga spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119; wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Przesłanka formalna polega na wyraźnym ujawnieniu przez konkretnego przedsiębiorcę woli objęcia określonych informacji tajemnicą. Przesłanka materialna oznacza natomiast, że informacje te powinny być tego rodzaju, iż ich ujawnienie mogłoby wpłynąć na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, choć nie muszą same w sobie przedstawiać wartości gospodarczej.

Tym samym, mając na uwadze również wymogi wynikające z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych (w tym wskazania konkretnych działań podjętych w tym zakresie przez przedsiębiorstwo/przedsiębiorcę), jak i materialnych orzeczonej odmowy, co jest warunkiem podlegania określonej informacji ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Samo zaś ogólnikowe wskazanie – tak jak w zaskarżonej decyzji – że żądana informacja podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p. jest niewystarczające. Konieczne jest bowiem wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak podnosi się w orzecznictwie szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13).

Informacja publiczna podlega zatem udostępnieniu, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Tym samym, każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy, czego w realiach niniejszej sprawy spółka zaniechała. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy.

Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi Sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok NSA z 2 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1939/15).

1. 11. Sąd podziela też pogląd wyrażony przez NSA, że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę (tak wyrok NSA z 17.06.2026 r., III OSK 414/25).
2. 12. Sąd dostrzega ponadto, że próba szerszego uzasadnienia przesłanek dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i podjętej decyzji pojawiła się w odpowiedzi na skargę. Jednak uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno mieć miejsce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06; tak: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 54).
3. 13. Reasumując: odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wymaga spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych, co musi zostać przez spółkę szczegółowo wykazane i znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - o ile spółka uzna, że przesłanki te z realiach niniejszej sprawy zostały spełnione i uzasadniają wydanie stosownej decyzji. W przeciwnym razie spółka winna udostępnić żądane informacje.
4. 14. Ponownie rozpoznając sprawę spółka zobowiązana będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku stosownie do art. 153 P.p.s.a.
5. 15. Ze względu na powyższy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).

IB