Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2005 r. J. Ż. i J. Ż. zwrócili się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] przy ul. A w I., przedstawiając 4 egzemplarze projektu budowlanego z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku załączony został również rysunek, z którego wynikało, że projektowany budynek nie powoduje ograniczeń naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...].
Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...].
W wyniku odwołania C.M., której działka nr [...] graniczy z działką inwestorów, Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...] - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie rozważył sprawy w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane i nie uwzględnił zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.
Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] w I. Organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego m.in. przeprowadził rozprawę administracyjną. Organ ustalił, że działka inwestorów ma szerokość 8 m, co powoduje, że zastosowanie może znajdować przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m, gdy w ścianie tej nie będzie otworów okiennych i drzwiowych. Wskazano również, że na wysokości budynku mieszkalnego na działce [...], projektowany budynek na dz. [...] oddalony jest od granicy o 3 m. Ściana budynku projektowanego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest przesunięta w całości – mija budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...], którego okna znajdują się w ścianie zachodniej.
Organ ustalił również – odwołując się do opinii projektanta architekta -, że z uwagi na istniejącą zabudowę i małą szerokość działek w tym rejonie istnieje konieczność budowy budynków na całej szerokości działek.
W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że inwestycja nie spowoduje niezgodnego z przepisami przesłonienia naturalnego oświetlenia budynku na działce nr [...], gdyż stosunek parametrów określających zacienienie wynosi 0,56, podczas gdy nieprzekraczalna norma wynosi 1.
Organ rozważył również ewentualność dalszej zabudowy na działce nr [...], choć A.M. deklarowała, iż nie planuje dalszej zabudowy swojej działki
W odwołaniu od powyższej decyzji C.M. podniosła, iż jej intencją jest żądanie równego traktowania stron przez organy administracji. W związku z tym, że budynek na działce nr [...] usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], wnosi o wydanie pozwolenia na inwestycję również zachowaniem wskazanej odległości od granicy.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w poprzedniej decyzji z dnia [...] wskazane zostały okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dotyczące w szczególności usytuowania budynków na działkach w przypadku, gdy sąsiednie działki zabudowane są w odległości mniej niż 3 metry od granicy. Zagadnienie to zostało pominięte przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestorów, a poza szerszym uzasadnieniem skarżona decyzja powiela rozwiązanie przyjęte w decyzji z dnia [...]. Wojewoda [...] stwierdził, iż dopuszczone przepisem § 12 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać muszą budynki i ich usytuowanie projektowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w § 1, zatem przy zastosowaniu tego przepisu należy mieć na uwadze w sposób szczególny zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, których interes prawny może zostać naruszony.
Wątpliwości organu II instancji wzbudziło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że budowa przy granicy działki budynku o długości 18,52 m i wysokości w kalenicy 7,05 m nie narusza interesu prawnego sąsiada, tym bardziej, że sąsiad na zabudowanej działce nie przewiduje nowych inwestycji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Ż. i J. Ż. zwrócili uwagę na ogólnikowe, pozbawione rzetelnych motywów uzasadnienie decyzji Wojewody [...], w szczególności na brak wskazania interesu prawnego, który został naruszony. Ponadto skarżący podnieśli, że art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie taka potrzeba nie zachodzi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a to przede wszystkim art. 138 § 2 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
Przedmiotem oceny przez Sąd jest legalność decyzji Wojewody [...] wydanej w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Powyższe oznacza, iż przedmiotem badania przez Sąd jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa na gruncie konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tegoż przepisu, zatem badanie legalności jego zastosowania sprowadza się w znacznej mierze do stwierdzenia, czy organ odwoławczy nie wyszedł poza granice przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 roku o sygn. akt IV SA 723/97) oraz czy nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 136 kpa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można nadto tracić z pola widzenia faktu, że jest to już kolejna decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
W pierwszej kolejności warto zatem zauważyć, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie o zakres postępowania wyjaśniającego, jakie ma zostać przeprowadzone przez organ I instancji przy ponownym (trzecim już) rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego. Powyższe budzić musi zatem wątpliwości, czy zakres postępowania wyjaśniającego spełnia przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. czy wymagane jest jego przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Podkreślić natomiast warto w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt II OSK 860/07 (opubl. System Informacji Prawnej LEX 469766), że organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz wyjaśnić przyczyny niezastosowania art. 136 kpa.
Tymczasem Wojewoda [...] nie rozpatrzył sprawy merytorycznie a ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do wskazania, iż zagadnienie usytuowania budynków na działkach, mimo wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...], zostało przy ponownym rozstrzyganiu w przedmiocie pozwolenia na budowę pominięte, a decyzja ta powiela przyjęte wcześniej rozwiązanie. Organ odwoławczy wyraził również wątpliwość w kwestii stanowiska, zaprezentowanego przez organ I instancji, iż budowa przy granicy działki budynku o długości 18,52 m i wysokości w kalenicy 7,05 m nie narusza interesu prawnego sąsiada.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje podstawy do twierdzenia, iż u podstaw uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji może leżeć nie tyle nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co odmienna ocena okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalenie istnienia uzasadnionego interesu prawnego po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej nie leży w kategoriach ustaleń faktycznych, lecz w sferze stosowania prawa materialnego. Spór co do istnienia na tle konkretnych okoliczności sprawy interesu prawnego nie może zaś stać się powodem uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa., tym bardziej, że organ I instancji takiej oceny dokonał wskazując argumenty, które jego zdaniem przemawiają za akceptacją inwestycji. Dla przypomnienia organ podkreślił uwarunkowania wynikające z małej szerokości działek, niezasadność zarzutu przesłaniania oświetlenia budynku skarżącej, nawet możliwość dalszych inwestycji na działce skarżącej (choć nie jest to argument pierwszej wagi).
Na aprobatę zasługuje pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 502/06 (opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 339485), że zalecenia, o jakich mowa w art. 138 § 2 zd. 2 kpa wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji.
W tym miejscu wypada również podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 597/08 (niepubl.), którym po rozpoznaniu skargi C.M. uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności badanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja jest obarczona wadami, których istota nie może wywołać skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jednakże nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy w sposób "pochopny" skorzystał z przepisu art. 138 § 2 kpa, dopuszczając się nie tylko naruszenia jego postanowień, ale również ogólnej zasady szybkości postępowania, co w przypadku sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę może stanowić naruszenie interesu prawnego inwestora, w szczególności w sytuacji kilkuletniego okresu oczekiwania na uzyskanie ostatecznej decyzji.
Reasumując, Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadnił w sposób dostateczny, iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, czym naraził się na zarzut naruszenia tegoż przepisu, a także art. 107 § 3 kpa, nie można bowiem również uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom ostatniego z przepisów.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy dokona analizy stanu sprawy pod kątem dostateczności zgromadzonego materiału dowodowego i oceni, czy jest on wystarczający do podjęcia decyzji w oparciu o art. 138 § 1 kpa. Jeśli natomiast organ odwoławczy dojdzie do przekonania, iż rzeczywiście rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, rozważenia wymagać będzie zasadność zastosowania art. 138 § 2 kpa w kontekście warunków wynikających z art. 136 kpa. Przesłanki zastosowania określonego przepisu jako podstawy prawnej decyzji znaleźć muszą przy tym pełne odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. W przypadku decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa prawidłowe uzasadnienie decyzji jest bardzo istotne, gdyż umożliwia organowi I instancji podjęcie wymaganych od niego czynności i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a zakres tego postępowania nie może stanowić kwestii dorozumianej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
AG