Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji oraz orzekło w tej części co do istoty sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 16 października 2012 r. A.Z. i B. Z. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy zbiegu ulic A i B, na działkach nr 252/4, 252/5 i 252/15 oraz fragmencie działki nr 237/1, w obrębie [...].
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia odwołań M. i J. małżonków P., H. i M. małżonków O., R. T., D. J., M. J. oraz T. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że istota sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy pod budowę budynków mieszkalnych, wielorodzinnych w sytuacji, w której na obszarze poddanym analizie urbanistycznej wokół terenu, na którym zaplanowano wzniesienie takich budynków, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.
W ocenie organu, rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymaga odwołania się do "art. 61 ust. 1" ustawy, który stanowi wyraz ochrony wartości chronionych zasadą zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, mającej na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co nie powinno jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Organ zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie wykluczają się wzajemnie, bowiem obie kontynuują funkcję mieszkaniową. Nie można jednak pomijać faktu, że zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Opisana we wniosku skala planowanej inwestycji, w ocenie Kolegium, może niweczyć zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Nawet bowiem, co wymaga podkreślenia, jeśli w obrębie obszaru poddanego analizie w rozpatrywanej sprawie znajdują się poszczególne parametry, które stanowiły punkt odniesienia dla nowej zabudowy, to przeprowadzona analiza wskazuje, że w żadnym z wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują one łącznie. Dotyczy to w szczególności trzech parametrów, które w tej sprawie posiadają największy wpływ na ukształtowanie przestrzeni, tj. wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy. Na podstawie sporządzonej analizy można stwierdzić, że przyjęty na potrzeby planowanego obiektu parametr występuje pojedynczo (obiekt posiada albo wyłącznie dużą szerokość elewacji frontowej, albo tylko znaczną wysokość elewacji frontowej lub wysokość kalenicy). Żaden z przyjętych do porównania obiektów nie zawiera chociażby dwóch z tych parametrów, nie mówiąc o ich łącznej kumulacji, jak to ma miejsce w decyzji organu I instancji.
Organ wskazał ponadto, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają złożone przez inwestorów pisma pochodzące od gestorów sieci, tj.: A Sp. z o.o. z dnia 3 września 2012 r., dotyczące możliwości przebudowy przyłącza wodociągowego oraz rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia do sieci dystrybucyjnej B S.A. Oddział Ł. z dnia 23 sierpnia 2012 r., pismo C Sp. z o.o. Oddział [...] Ł. z dnia 10 września 2012 r., dotyczące możliwości przyłączenia do sieci gazowej, natomiast obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. B (droga gminna) przez projektowany zjazd uzgodniona została przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł..
Powyższą decyzję A. Z. i B. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 560/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływana również jako "k.p.a."). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W ocenie Sądu zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., uzasadniając rozstrzygniecie, dokonało bowiem krytycznej analizy motywów zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł., polemizując z wyrażonym w jej uzasadnieniu stanowiskiem.
Jednocześnie nie wskazano naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, prócz odmiennej od Prezydenta Miasta Ł. oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazał poza tym na jakąkolwiek potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze zasady ekonomiki procesowej, Sąd uznał za celowe odniesienie do spornej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej powoływana również jako "u.p.z.p."), uznając za nieuprawniony pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego nowa zabudowa projektowana jako osiem budynków wielorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, ponieważ na działkach sąsiadujących znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne. Nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami.
W konsekwencji więc - można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Sąd uznał za całkowicie nieuprawniony i nieumocowany w przepisach prawa pogląd, jakoby "kumulacja" cech jednostkowych obiektów sąsiednich w budynkach projektowanych, naruszała ład urbanistyczny. Uznał, że kwestia liczby projektowanych obiektów pozostaje bez wpływu na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o ile parametry intensywności wykorzystania terenu pozostaną zachowane.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II.1. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, orzekając co do istoty poprzez określenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ orzekając co do istoty wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projektując inwestycje, należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 1). W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy: linie zabudowy - nieprzekraczalne: - od strony ul. A - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr 240 (ul. A 7), - od strony ul. B - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr 252/7 (ul. B 5); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek inwestycji (252/4,252/5 i 252/15) - do 0,29; szerokości elewacji frontowych od strony planowanych dróg wewnętrznych - 12,0 m z tolerancją ± 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ewentualnie okapu) - do 8,0 m; geometria dachu: dachy dwu- lub wielospadowe, spadek głównych połaci dachowych do 25°, wysokość najwyższej kalenicy do 11,0 m, kierunek głównych kalenic równoległy lub prostopadły do jednej z granic działek inwestycji (pkt 2).
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.
Wskazał, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki i w ocenie Kolegium, są wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech zabudowy sąsiedniej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie wykluczają się wzajemnie, bowiem obie kontynuują funkcję mieszkaniową.
Nie można jednak pomijać faktu, że zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Te odmienności muszą być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, ustalone w zaskarżonej decyzji parametry planowanych obiektów, niweczyłyby zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Nawet bowiem, jeśli w obrębie obszaru poddanego analizie w rozpatrywanej sprawie znajdują się poszczególne parametry, które stanowiły punkt odniesienia dla nowej zabudowy, to przeprowadzona analiza wskazuje, że w żadnym z wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują one łącznie. Dotyczy to w szczególności parametrów, które w tej sprawie posiadają największy wpływ na ukształtowanie przestrzeni, a mianowicie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej kalenicy. Organ wskazał, że na podstawie analizy, w szczególności opracowanej w jej ramach tabeli zawierającej szczegółowe dane zabudowy w obszarze analizowanym, można stwierdzić, że w każdym z tych przypadków przyjęty na potrzeby planowanego obiektu parametr występuje pojedynczo (obiekt posiada albo wyłącznie dużą szerokość elewacji frontowej, albo tylko znaczną wysokość elewacji frontowej lub wysokość kalenicy).
Żaden z przyjętych do porównania obiektów nie zawiera chociażby dwóch z tych parametrów, nie mówiąc o ich łącznej kumulacji, jak to ma miejsce w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium, organ I instancji łącząc opisane wyżej cechy i parametry z obszaru analizowanego, pomija konsekwencję takiego działania jaką niewątpliwie będzie realizacja obiektów stanowiących dysonans architektoniczny w obszarze analizowanym. W związku z powyższym będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 560/13, organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji reformacyjnej. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia parametrów przyszłej inwestycji i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez odmienne niż w zaskarżonej decyzji ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z treści analizy urbanistycznej szerokości elewacji frontowych budynków o funkcji mieszkaniowej, przyjętych do analizy są zróżnicowane i wynoszą od 3,0 m do 22,0 m - średnio ok. 12,0 m (jak wynika z tabeli dokonanych pomiarów). Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej planowanych obiektów powinien stanowić § 6 ust. 1 rozporządzenia, co oznacza, że przyjęcie za podstawę wyznaczenia tego parametru średniej wielkości z obszaru analizowanego (z dopuszczalną tolerancją) stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego.
Odnosząc się natomiast do określonej w decyzji wysokości głównej kalenicy wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Aczkolwiek w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt, w którym wysokość głównej kalenicy jest wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji (14,0 m - działka nr 212/1 przy ul. C14) oraz jeden, w którym ta wysokość odpowiada określonej w decyzji organu I instancji (12,0 m - działka nr 218/2 przy ul. C 8a), to w ocenie Kolegium przyjęcie tych wielkości dla planowanych ośmiu budynków skutkowałoby możliwością realizacji obiektów, które stanowiłyby dominantę w obszarze poddanym analizie, a tym samym naruszałyby ład przestrzenny. Wskazane obiekty, mimo opisanych wysokości głównej kalenicy, posiadają bowiem jednocześnie znacznie mniejszą szerokość elewacji frontowej od wnioskowanych przez inwestora dla planowanych budynków (odpowiednio 10,0 m i 9,5 m).
W pozostałej części, obejmującej określenie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, Kolegium uznało decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Za prawidłowe uznał m.in. ustalenie istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu jest za wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ustalenie, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywała z ul. B (droga gminna) przez projektowany zjazd, nadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. P. i J. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności, iż planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji dotychczasowego charakteru zagospodarowania terenu oraz zachowuje dotychczasowy ład przestrzenny oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na ustaleniu, iż szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji mieszkaniowej, przyjętych do analizy, na terenie oznaczonym przez organ l instancji jako teren reprezentatywny, wynosi od 3,0 m do 22,0 m, co średnio daje ok. 12,0 m i stanowi uzasadnienie do ustalenia szerokości elewacji frontowej określonych w decyzji równej 12,0 m, w sytuacji gdy ustalenia poczynione przez organ odwoławczy są odmienne od ustaleń poczynionych przez organ l instancji, zgodnie z którymi, szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od 4,5 do 22 m. Zarzucili także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15, poprzez wydanie przez organ odwoławczy, w wyniku wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 560/13, decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne odmienne do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ l instancji w decyzji z dnia [...] oraz wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, której podstawą prawną jest art. 59 ust. 1 i 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z ugruntowanego w tej kwestii orzecznictwa wynika, iż nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy, co w sposób bezpośredni naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Zdaniem skarżących doszło ponadto do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 8 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie przez ten sam organ, w oparciu o tę samą podstawę prawną, bez szczególnego uzasadnienia dwóch całkowicie ze sobą sprzecznych rozstrzygnięć co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wyjaśnili, że w wyznaczonym obszarze organ l instancji przeprowadził dwie analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w których zawarte zostały odmienne wnioski w kwestii kontynuacji funkcji. Z pierwszej analizy, która stanowiła podstawę do opracowania projektu decyzji o odmownie ustalenia warunków zabudowy, w sposób jednoznaczny wynika, że funkcja wnioskowanych obiektów nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym.
Zgodnie z treścią drugiej analizy, sporządzonej w tej sprawie, na badanym terenie brak jest przykładów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Niezależnie jednak od treści analiz, organ l instancji stanął na stanowisku, iż okoliczność, iż funkcję mieszkaniową w obszarze analizowanym realizuje zabudowa jednorodzinna pozostaje bez znaczenia, o ile planowana inwestycja zachowa cechy tej zabudowy jednorodzinnej. Zatem, pierwotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie przychyliło się do rozstrzygnięcia organu l instancji, uznając, iż planowana inwestycja przeczy zasadzie dobrego sąsiedztwa. Jednakże, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w oparciu o ten sam materiał dowodowy, a nawet tożsamą treść uzasadnienia, decyzją z dnia [...] zmieniło w nieznacznym zakresie decyzję Prezydenta Miasta Ł., dopuszczając tym samym możliwość przeprowadzenia inwestycji, początkowo uznanej za niedopuszczalną i sprzeczną z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W opinii skarżących organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oparł się wyłącznie na jednej z analiz przeprowadzonej przez organ l instancji, całkowicie pomijając drugą analizę oraz wnioski z niej płynące. Uznać zatem należy, iż organ odwoławczy, działając z naruszeniem zasady bezstronności, dokonał, w sposób dowolny, wyboru jednej z analiz, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji, odrzucając ustalenia poczynione w drugiej analizie. Dodali, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, tymczasem skala inwestycji planowanej przez inwestorów może niweczyć zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Skarżący wskazali, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zmienił co prawda decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], jednakże dokonane przez organ odwoławczy zmiany miały charakter wyłącznie kosmetyczny, a planowana inwestycja nadal narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślili, że na analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, różniąca się zarówno charakterystyką, jak i estetyką od zabudowy wielorodzinnej. Nie można zatem uznać, iż budynek zabudowy wielomieszkaniowej, a tym bardziej osiem budynków, stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej. Wskazali, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego poczynione przez organ l i II instancji różnią się od siebie w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, a mimo to organ odwoławczy nie podjął próby ustalenia i wyjaśnienia tej sprzeczności. Ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego niezgodnego ze stanem faktycznym ustalonym przez organ l instancji oraz wydanie decyzji reformatoryjnej stanowi natomiast naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnieśli, że organ odwoławczy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie jest co prawda związany treścią pierwotnej decyzji, nie mniej jednak wydanie decyzji całkowicie odmiennej od pierwotnego rozstrzygnięcia bez wskazania przyczyny takiego postępowania organu II instancji oraz pomimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi naruszenie zasady budowania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 i 11 k.p.a.)
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływana również jako "p.p.s.a"), był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Łd 560/13, w którym wskazano, że nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", jak również, że kwestia liczby projektowanych obiektów pozostaje bez wpływu na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o ile parametry intensywności korzystania terenu pozostają zachowane. Odmienna ocena dokonana przez Kolegium w uprzednio wydanej decyzji ostatecznej nie ma z kolei żadnego znaczenia, bowiem decyzja ta nie występuje już w obrocie prawnym.
Organ dodał, że przy ustalaniu warunków zabudowy mogłoby dojść do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyby organ l instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, zaś samorządowe kolegium odwoławcze ustaliło warunki zabudowy. Ponadto, gdyby sąd administracyjny uznał, że decyzja organu l instancji jest całkowicie wadliwa to stosując normę zawartą w art. 134 i 135 p.p.s.a. uchyliłby także tę decyzję, jednakże taka sytuacja nie miała miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2) i w rezultacie oznacza, że Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że osobie dysponującej prawem do terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny lub interes osób trzecich.
Zatem generalnie właściciel czy użytkownik wieczysty terenu, który zamierza zabudować ten teren, występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu, ma prawo oczekiwać pozytywnego załatwienia tegoż wniosku.
Podkreślić należy, że podstawowym celem polityki przestrzennej jest zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój, a w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. chronioną konstytucyjnie wartość, jaką jest prawo własności. Planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczania podejmowania działań celem realizacji nowych inwestycji budowlanych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który mówi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwie jedynie w razie łącznego spełnienia określonych warunków. Co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Ponadto teren powinien posiadać dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo winien zostać objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów. Poza tym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W niniejszej sprawie zgodnie z uregulowaniami wskazanego rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki obejmującej teren inwestycji powiększony celem objęcia całych enklaw zabudowy mieszkaniowej. W granicach obszaru analizy organ stwierdził występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowo-handlowej i produkcyjnej. Na badanym obszarze brak jest przykładów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, którą wprost można by porównać z planowaną inwestycją, polegającą na budowie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zgodzić się jednak należy z organem, iż funkcja wnioskowanych obiektów stanowi kontynuację funkcji występującej już w obszarze analizowanym.
Wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w skardze pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko. Nowa zabudowa nie może być sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie może godzić w zastany stan rzeczy. Winna natomiast mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
W myśl przepisów ww. rozporządzenia funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Jak już wcześniej wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 560/13, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozróżnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i wielorodzinnym, co potwierdza tezę, iż funkcję mieszkaniową należy rozumieć jako odnoszącą się do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Takie rozumienie funkcji mieszkaniowej potwierdza również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc, iż "ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". Oznacza to, że rodzaj zabudowy - jednorodzinna czy wielorodzinna nie powoduje zmiany funkcji mieszkaniowej.
Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, aby mogła być zachowana powołana na wstępie zasada wolności zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W ocenie Sądu funkcję mieszkaniową na analizowanym terenie spełnia zarówno zabudowa jednorodzinna, jaki i wielorodzinna.
Nadmienić można, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza również bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym w przypadku planowania inwestycji o odmiennych funkcjach, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 952/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. związane było oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 560/13 na podstawie art. 153 p.p.s.a. w którym, poza uznaniem za nieprawidłowe uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazano również na sposób rozumienia pojęcia "kontynuacja funkcji kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ odwoławczy słusznie przyjął tak jak ww. wyroku, że każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, nawet jeśli nie jest tożsama jako taka z zabudową istniejącą na danym obszarze, może stanowić kontynuację funkcji występującej na danym obszarze.
Zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o dowolnie wybraną analizę sporządzoną przez organ I instancji w sytuacji, gdy organ dokonał dwóch sprzecznych analiz, są niezasadne. Pierwsza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna stwierdzała, iż funkcja wnioskowanych obiektów nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym i stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
Ł. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejna analiza urbanistyczna została sporządzona na potrzeby dalszego postępowania i rzecz jasna musiała różnić się od analizy pierwotnej. W owej analizie zawarty został wniosek, że okoliczność, iż funkcję mieszkaniową w obszarze analizowanym realizuje zabudowa jednorodzinna pozostaje bez znaczenia, o ile planowana inwestycja zachowa cechy tej zabudowy jednorodzinnej. Odmienny wniosek analizy jest całkowicie uzasadniony w świetle treści decyzji organu II instancji z dnia [...] Organ wydający zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie niewątpliwe opierał się na analizie stanowiącej podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji z dnia [...], bowiem tylko ta analiza zawierała prawidłowy wniosek, iż obecne istnienie na analizowanym obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza zabudowy wielorodzinnej. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji zaskarżonej skargą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie.
Poza tym wskazać należy, że ustalenia zawarte w obydwu analizach zostały dokonane w oparciu o tabele pomiarów parametrów działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Skarżący zwrócili uwagę na różnice w przedziałach szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych przyjętych do analizy powołanych w decyzji organu I instancji z dnia [...] oraz w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] Organ I instancji wskazał, że na analizowanym obszarze parametr ten mieści się w przedziale od 4,5 m do 22 m, podczas gdy organ II instancji określił, że wartości te mieszczą się w przedziale od 3 m do 22 m. Jako średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkalnej w obydwu decyzjach została wskazana wartość około 12 m. W tym miejscu podkreślić należy, że organ II instancji, wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, uprawniony był do odmiennego przyjęcia skrajnych wartości szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na badanym obszarze na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Prawidłowo na podstawie przeprowadzonych ustaleń organ II instancji określił dopuszczalną szerokość elewacji frontowych nowej zabudowy jako średnią wielkość z obszaru analizowanego czyli 12 m z tolerancją do 20 % na podstawie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy, w wyniku wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 560/13, decyzji reformatoryjnej, w sytuacji, gdy organ odwoławczy poczynił ustalenia odmienne od ustaleń poczynionych przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] nr [...] stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w ramach uprawnień zakreślonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uprawniony do ponownej oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i dokonania ustaleń, iż tak sporządzona analiza pozwala na inne określenie parametrów nowej zabudowy. W niniejszej sprawie modyfikacje parametrów szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy nowej zabudowy zostały dokonane na podstawie zebranego materiału dowodowego w postaci sporządzonej analizy urbanistycznej, w tym tabeli pomiarów poszczególnych parametrów zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze.
Zbędne było przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem prowadzenia dodatkowego wyjaśniającego. Organ odwoławczy samodzielnie również nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzyskania dodatkowych materiałów. W oparciu o istniejącą analizę urbanistyczną organ odwoławczy zmienił dwa parametry projektowanej zabudowy, uzasadniając w dostatecznym stopniu dokonane zmiany.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oparty na wydaniu decyzji reformatoryjnej w oparciu o art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy, zdaniem skarżących, z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wskazać należy, że w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ww. ustawy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Jeśli chodzi o zmianę warunków zabudowy na podstawie wskazanego przepisu to powinna ona posiadać niewielki zakres (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1378/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 878/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dopiero zaistnienie potrzeby dokonywania zasadniczych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy lub odmowa ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu przed organem I instancji mogłoby spowodować niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Orzekanie po raz pierwszy co do istoty w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przez organ II instancji pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Te ostatnie okoliczności nie zaszły w niniejszej sprawie. Przytoczone w skardze orzeczenia sądów dotyczą zatem odmiennych stanów faktycznych.
Wreszcie zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a poprzez wydanie przez ten sam organ, w oparciu o tę samą podstawę prawną, bez szczególnego uzasadnienia dwóch całkowicie ze sobą sprzecznych rozstrzygnięć a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wyjaśnianiu sprawy, są całkowicie bezpodstawne. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stwierdzając, że jeżeli organ odwoławczy tyko kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazywał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym oraz okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i winny zostać wyjaśnione w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzje reformacyjną.
Zatem, stosując się do zaleceń Sądu rozpoznającego poprzednio zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Ł. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji oraz orzekło w tej części co do istoty sprawy. W związku z wyrokiem Sądu organ odwoławczy był zobowiązany do podjęcia odmiennych rozstrzygnięć niż w pierwotnej decyzji, co jednak w żadnym razie nie może zostać uznane za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Poza tym organy w wystarczającym zakresie wyjaśniały stronom zasadność przesłanek, jakimi kierowały się przy załatwieniu sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydawanych decyzji.
Podsumowując, przyjęte w decyzji reformatoryjnej parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i zostały uzasadnione treścią analizy urbanistycznej. Parametry te zostały określone w sposób odpowiadający charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Kumulatywne spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w tym warunku kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej obecnie na analizowanym obszarze, pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy Sąd, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
a.tp.