Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r., znak: SKO.4114.54.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od pisma informacyjnego Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego (dalej także: organ I instancji) zatytułowanego "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego działając na podstawie art. 134 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.), art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) (dalej: u.ś.r.) stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], ostatnio zmienioną decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr [...], przyznano Z.P. (dalej także: skarżący) prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem R.P.
W celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania przez skarżącego warunków do dalszej wypłaty świadczenia, organ I instancji zlecił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 29 grudnia 2022 r. do Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Aleksandrowie Łódzkim wpłynęła informacja pracownika socjalnego, że wywiad z Z.P. nie został przeprowadzony, natomiast w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki obecna była matka R.P., która (jako jedyny opiekun prawny syna) sprawuje nad nim opiekę. Pracownik socjalny wskazał ponadto, że w dniu 5 grudnia 2022 roku w Ośrodku Pomocy Społecznej obecny był Z.P., który został poinformowany, że został wezwany w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod kątem sprawowania opieki nad synem. Podczas rozmowy z pracownikiem socjalnym Z.P. zadeklarował, że zgłosi się ponownie do OPS Aleksandrów Łódzki do końca tygodnia, czyli do 9 grudnia 2022 roku i złoży podpis pod kwestionariuszem wywiadu środowiskowego oraz dostarczy oświadczenie, w którym pod rygorem odpowiedzialności karnej, opisze w jaki sposób sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem. Pracownik socjalny stwierdził, że Z.P.
nie zgłosił się w ustalonym terminie i nie dostarczył wymaganego dokumentu czym uniemożliwił również przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i nie udzielił stosownych wyjaśnień dotyczących sprawowanej opieki nad synem do dnia 29 grudnia 2022 roku.
W związku z powyższym organ I instancji wstrzymał z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, o czym stwierdził w piśmie z dnia 29 grudnia 2022 r. zatytułowanym "decyzja" udzielając pouczenia w zakresie możliwości złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma (decyzji).
W dniu 19 stycznia 2023 r. Z.P. wniósł odwołanie od powyższego pisma, które uzupełnione zostało pismem z dnia 30 stycznia 2023 r.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. faktu, że pismo wydane przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowane "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., informujące o wstrzymaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest decyzją administracyjną.
Kolegium, po przywołaniu treści art. 107 § 1, art. 127 § 1, art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.ś.r. wyjaśniło, że wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych stanowi inną instytucję prawną niż uchylenie prawa do świadczenia. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych oraz wznowienia wypłaty tych świadczeń w literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, że są to czynności materialno-techniczne i organ właściwy nie ma podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W sytuacji wstrzymania wypłaty lub wznowienia wypłaty świadczeń organ powinien pisemnie poinformować świadczeniobiorcę o tym fakcie.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej, bowiem pismo informacyjne wydane przez Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r., informujące o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że zostało przez organ wadliwie nazwane "decyzją", nie może stanowić decyzji administracyjnej.
Organ II instancji nadmienił, że w przypadku, gdy weryfikacja okoliczności wykaże, że w odniesieniu do świadczeniobiorcy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń, organ powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 32 u.ś.r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzupełnionej pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. Z.P. zaskarżył w całości postanowienie organu II instancji oraz "decyzję" organu I instancji oraz pismo [...] z dnia 20 marca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone w tej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lutego 2023 r., znak: SKO.4114.54.2023, stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma informacyjnego Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowanego "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a.
Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Po złożeniu przez stronę odwołania, organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, stanowi decyzję administracyjną. Dokonując powyższej oceny organ nie może kierować się wyłącznie samą nazwą nadaną przez organ. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy ich kwalifikowaniu należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2023 r., I SA/Wa 2405/22, LEX nr 3590750, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Natomiast, zgodnie z art. 134 zd. pierwsze k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną." (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, LEX nr 2623536, CBOSA).
Na niedopuszczalność odwołania od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. wskazują także przedstawiciele doktryny (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 134, LEX). Sąd podziela przedstawione stanowisko i czyni je własnym.
W związku z powyższym kluczowe w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie: czy pismo Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowane "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowi decyzję administracyjną?
Sąd stwierdził, że pismo Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowane "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) (dalej także: u.ś.r.). Jak stanowi art. 28 ust. 2 u.ś.r. wypłata świadczenia pielęgnacyjnego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Jak wynika z analizy art. 28 ust. 2 u.ś.r. przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., IV SA/Wr 383/18, LEX nr 2579329, CBOSA).
Podobnie wypowiadają się w tej kwestii przedstawiciele doktryny. Jak przykładowo zauważył P. Rączka za A. Kawecką "Należy mieć na względzie, że w praktyce zdarza się, iż organy właściwe w sprawie wydają w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń decyzje administracyjne. Działania takie należy uznać za błędne i pozbawione podstaw prawnych. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej" (P. Rączka [w:] T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2023, art. 28, LEX). Samo zaś wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowi czynność materialno – techniczną organu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że pismo Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowane "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego mimo określenia go mianem "decyzji" nie stanowi decyzji administracyjnej, a jedynie pismo informujące o dokonaniu przez organ I instancji czynności materialno – technicznej w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też w rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo stwierdził zaistnienie pierwszej z przesłanek określonych w art. 134 k.p.a., to jest niedopuszczalność odwołania, skoro odwołanie zostało przez skarżącego wniesione od pisma, które nie jest decyzją administracyjną.
Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tak, więc kontrola sądowoadministracyjna w sprawie takiego postanowienia sprowadza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r., II SA/Gd 942/22, LEX nr 3554666, CBOSA). Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.
Skarżący wniósł bowiem odwołanie od pisma Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], które nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją o wstrzymaniu z dniem 1 grudnia 2022 r. wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, w którym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania odpowiada przepisom prawa, na podstawie których zostało wydane, to jest art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do objętego skargą pisma informacyjnego Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego zatytułowanego "decyzja" z dnia 29 grudnia 2022 r., nr [...], Sąd stwierdza, że wobec tego, że skarżący uczynił przedmiotem skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lutego 2023 r., znak: SKO.4114.54.2023, które dotyczyło powyższego pisma informacyjnego Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, należy uznać, że skarżący, wskazując na powyższe pismo jako kolejny przedmiot skargi, uczynił to z braku wiedzy na temat istoty rozstrzygnięcia, jakim jest powyższe postanowienie Kolegium, które to rozstrzygnięcie odnosi się właśnie do pisma Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego.
Odnosząc się natomiast do objętego skargą pisma [...] z dnia 20 marca 2023 r., Sąd stwierdza, że powyższe pismo stanowi pismo informacyjne, w którym organ I instancji informuje skarżącego o tym, że zasiłek pielęgnacyjny przysługujący R. P. jest wypłacany aktualnemu opiekunowi prawnemu, oraz, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego została wstrzymana, a odwołanie skarżącego od decyzji o wstrzymaniu wypłaty zostało uznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi za niedopuszczalne, w związku z czym kontrola powyższego pisma nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12, CBOSA).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.