Uzasadnienie
II SA/Łd 433/20
Zaskarżoną decyzją z [...] roku (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J. R. go od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, dokonało zmiany zakwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji w ten sposób, że uchyliło decyzję w pkt 1, 3 i 4 i w to miejsce orzekł co do meritum, w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 12 października 2017 r. skarżący J.R. złożył wniosek do Prezydenta Miasta T. "o spowodowanie zgodnie z obowiązującym prawem przywrócenia poprzednio ustanowionych stosunków wodnych terenu, który stanowi jego własność i pozwoli na użytkowanie zgodne z przeznaczeniem terenu, który wykazano w ewidencji gruntów". Następnie J. R. złożył wyjaśnienia, z których wynikało, że na działce o nr ewid. 314 obręb [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu (usypanie grobli) zaś na działce o nr ewid. 316 obręb [...] doszło do usypania góry przy granicy z działką nr 317. Powyższe, zdaniem skarżącego doprowadziło do trudności w przepływie wody rowem melioracyjnym przebiegającym wzdłuż granicy działki nr 317, której skarżący jest współwłaścicielem.
W dniu 23 lipca 2019 r. uprawniony hydrolog, na zlecenie organu I instancji, wykonał opinię techniczną w sprawie zmiany stanu wód na gruncie na działkach o nr ewid. 314, 316 obr [...], położonych w rejonie ul. A w T. W dniu 7 stycznia 2020 r. J. R. wniósł o rozszerzenie kręgu stron postępowania o właściciela pasa drogowego ulicy A (działka o nr ewid. 238 obr. [...]). Prezydent Miasta nie przychylił się do prośby wnioskodawcy, ponieważ uznał, że spływ wód opadowych odbywa się w kierunku południowo-wschodnim do rowu melioracyjnego, więc zmiana rzędnej terenu drogi ul. A nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działce o nr ewid. 317 obr. [...].
Prezydent Miasta T. decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne], po ponownym rozpatrzeniu sprawy:
- 1. nakazał M. P. właścicielce działki o nr ewid. 316, obręb [...] przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, poprzez likwidację zlokalizowanego przy granicy z działką nr ewid. 317 obr. [...] nielegalnego składowiska zgromadzonych na powierzchni około 120 m² odpadów (w związku ze stwierdzeniem naruszenia zmiany stanu wody na gruncie na tej działce ze szkodą dla działki o nr ewid. 317 obr. [...], położonej przy ul. A 92 w T., stanowiącej własność T. i J. R.), a znajdujące się w tym miejscu materiały budowlane (kamienie polne) po ich segregacji złożyć w formie pryzmy w miejscu do tego celu specjalnie wydzielonym, np. w południowo-wschodniej części działki nr 316 obr. [...]. Pozostały gruz ceglany wywieźć na wysypisko komunalne;
- 2. odmówił nakazania M. P., właścicielce działki o nr ewid. 314/2 obr. [...], położonej przy ul. A w T., przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (w związku z niestwierdzeniem zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki o nr ewid. 317 w obrębie [...], położonej w T., stanowiącej własność Państwa J. i T.R.),
- 3. zalecił M. P. wykonanie na działce nr 316 obr. [...], tuż przy granicy z działką nr 317 obr. [...], na jej całej długości, bruzdy ziemnej o parametrach: głębokość 0,5 m, szerokość w dnie 40 cm, z nachyleniem skarp 1:1.5. Przedmiotowa bruzda przejmie spływające wody opadowe i odprowadzi do istniejącego rowu melioracyjnego, a tym samym zabezpieczy działkę o nr ewid. 317 obr. [...] przed zalewaniem wodami z działki nr 316 obr. [...],
- 4. zobowiązał właścicieli działek, w których znajduje się rów melioracyjny (działki nr ewid. 317 i 316 obr. [...]), do jego systematycznego utrzymania, polegającego na co najmniej 2-krotnym wykoszeniu skarp i dna w ciągu roku, wycince zakrzaczeń porastających jego koryto oraz pogłębianiu (odmulaniu) dna rowu - w miarę potrzeb - zgodnie z art. 188 i 205 ustawy - Prawo wodne.
Decyzję tę zaskarżył J. R., wnosząc o uchylenie jej w całości oraz o rozszerzenie stron postępowania zgodnie z pismem z 7 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, iż wniosek o rozszerzenie stron postępowania został spowodowany pracami wykonanymi w dniach 19-30 grudnia 2019 r. w okresie świątecznym na zlecenie prowadzącego postępowanie. Zdaniem skarżącego, organ I instancji jest w posiadaniu spójnej wiarygodnej i pozbawionej nieścisłości opinii biegłego S. J. wykonanej na zlecenie tego organu, której nie zauważa przy przeprowadzonych pracach. Skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, iż nawet minimalna zmiana rzędnej terenu drogi ul. A nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na jego działce.
Skarżący wskazał również na zmianę przenikalności terenu archiwalnego w stosunku do gruntu obecnego na działce nr 314/2, co w tym przypadku - dzięki zastosowaniu tłucznia gruzowego, w który nie można wbić metalowego słupka granicznego - powoduje zmianę natężenia spływu wód podziemnych, a tym samym zadaje kłam twierdzeniu o stałości i ilości wód przepływających w kierunku rowu melioracyjnego powierzchniowo.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w części objętej pkt 1, 3 i 4 i w tym zakresie nakazało M. P. (właścicielce działki o nr ewid. 316, obręb [...] w T.) przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego, poprzez likwidację zlokalizowanego w miejscu pokazanym na załączniku graficznym do decyzji nielegalnego składowiska zgromadzonych na powierzchni około 120 m² odpadów, a znajdujące się w tym miejscu kamienie polne po ich segregacji należy złożyć w formie pryzmy w miejscu do tego celu specjalnie wydzielonym, tj. w południowo-wschodniej części działki nr 316 obr. [...]. Pozostały gruz ceglany należy wywieść na wysypisko komunalne. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności SKO zauważyło, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310). Zgodnie z art. 545 ust. 4 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem z 12 października 2017 r., a zatem ma w niej zastosowanie przepis art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.).
Kolegium wyjaśniło, że działka nr ewid. 317 obr. [...] o powierzchni 0,1186 ha wg wypisu z ewidencji gruntów stanowi częściowo łąkę (0.1060 ha), nieużytek rolny (0.0111 ha) oraz rów melioracyjny (0.0015 ha). Właścicielami działki jest małżeństwo T. i J. R.. Działka od północy graniczy z ul. T., od strony wschodniej z rowem melioracyjnym, od południowej z działką nr 316 i od strony zachodniej z działką nr 314/2. Działka nie jest zagospodarowana, w chwili obecnej w całości stanowi nieużytek rolny. Po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu, spływająca grawitacyjnie woda z terenów położonych wyżej może stagnować w najniższym miejscu na działce nr ewid. 317. Zdaniem organu wynika to z faktu, że działka posiada lokalne zagłębienie, z którego woda nie ma możliwości grawitacyjnego odpływu. Naturalny spływ wód z działki nr ewid. 314/2, która jest w całości czynna biologicznie nie jest w stanie powodować zalewania tej nieruchomości.
Jedynym realnym powodem jej zalewania może być brak drożności istniejącego rowu melioracyjnego lub przepustu drogowego w ul. A. Następnie Kolegium wskazało, że działka nr ewid. 316 obr. [...] o powierzchni 0,0609 ha wg wypisu z ewidencji gruntów stanowi łąkę (0.0591 ha) i rów melioracyjny (0.0018 ha). Właścicielką tej nieruchomości jest M. P. Na działce zgromadzono duże ilości gruzu budowlanego, różnego rodzaju odpady oraz kamienie polne przemieszane z ziemią. W ocenie organu znajdujące się tu składowisko stanowi sztuczną przegrodę uniemożliwiającą naturalny, grawitacyjny spływ wód powierzchniowych do rowu. Działka nr ewid. 316 w miejscach, w których nie zostały nawiezione odpady posiada pierwotne rzędne, które wahają się od 153,88 do 154,18 m n.p.m. Natomiast usypana hałda gruzu jest wyższa od pierwotnego terenu od 2,0 do 3,0 m.
Dalej Kolegium podniosło, że działka nr ewid. 314/2 obr. [...] o powierzchni 0,0499 ha wg wypisu z ewidencji gruntów stanowi łąkę (0,0499 ha). Właścicielką nieruchomości jest również M. P. Działka nie jest zagospodarowana. Od strony przyległej do ul. A, tuż przy granicy z działką nr 317, nastąpiła zmiana ukształtowania powierzchni terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wysokość podniesienia terenu, po porównaniu rzędnych z mapy archiwalnej z aktualnymi rzędnymi terenu pomierzonymi 9 lipca 2019 r. wynosi tuż przy granicy z działką nr ewid. 317 około 70 cm. Zdaniem Kolegium podniesienie części tej działki nie powoduje zmiany kierunku spływu wód opadowych. Wody w dalszym ciągu spływają powierzchniowo w kierunku południowo-wschodnim do rowu melioracyjnego. Również nie zakłóca to kierunku ani natężenia spływu wód podziemnych. Stan wody na przedmiotowej działce nie zmienił się.
W ocenie organu sporządzona przez biegłego opinia, stanowi spójny, wiarygodny i pozbawiony nieścisłości materiał dowodowy, który jednoznacznie przesądza o tym, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie na działce nr ewid. 316 obr. [...] ze szkodą dla działki nr ewid. 317 obr. [...]. Biegły w opinii technicznej wskazał na metodykę wykonania opracowania, opisał charakterystykę badanego terenu i jego lokalizację, budowę geologiczną, warunki hydrogeologiczne, sytuację aktualną dotyczącą zagospodarowania terenu, wskazał na źródła, w tym materiały mapowe, które stanowiły podstawę do przyjęcia stosownych ustaleń, przedstawił wyniki badań przeprowadzonych w terenie; ponadto biegły wskazał, jakie obowiązki powinno nałożyć się na właściciela działki nr 316 w celu zapobieżenia dalszego zalewania działki nr 317. Omawiana opinia odnosi się w sposób kompleksowy i wyczerpujący do problemu podnoszonego przez J. R., tj. zmiany stosunków wodnych na działce nr ewid. 316 obr, [...]. Opinia biegłego jest wystarczająca dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 29 ustawy - Prawo wodne.
Uwzględniając powyższe okoliczności oraz materiały zgromadzone w sprawie Kolegium stwierdziło, że w obszarze działki o nr ewid. 316 obr. [...] dokonano trwałych zmian w ukształtowaniu terenu, które w konsekwencji doprowadziły do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ustawy - Prawo wodne. Zmiana stosunków wodnych w omawianym przypadku powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Modyfikacja ukształtowania terenu działki nr ewid. 314/2 obr. [...] przyległej do działki nr ewid. 317 obr. [...], w tym przypadku nie ma wpływu na kierunek spływu wód opadowych. Zlewnia cząstkowa istniejącego rowu melioracyjnego nie zmienia się, jak również ilość wód opadowych pozostaje ta sama.
W konsekwencji ilość spływających grawitacyjnie wód opadowych z działki nr ewid. 314/2 w obszar działki nr ewid. 317 pozostaje ta sama, zarówno przed podniesieniem części działki nr ewid. 314/2, jak i po jej podniesieniu.
Kolegium podniosło, iż skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie wskazał, iż na działce o nr ewid. 314 doszło do podniesienia poziomu gruntu (usypanie grobli), a na działce o nr ewid. 316 obręb [...] usypania góry przy granicy z działką nr 317. Zatem w toku rozpatrzenia sprawy istotne było ustalenie w sposób niewątpliwy, czy na tych działkach dokonano zmian wskazanych przez wnioskodawcę i czy zmiany te ingerują w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych w taki sposób, że szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie.
Kolegium stanęło na stanowisku, iż organ w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych jest związany granicami żądania wnioskodawcy. Jednakże żądanie skarżącego, na obecnym etapie postępowania, o rozszerzenie stron postępowania w związku z pracami wykonanymi w dniach 19-30 grudnia 2019 r. na innej działce niż będące przedmiotem postępowania, nie może być wzięte pod uwagę, gdyż stanowi ono żądanie w innej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, która może być rozpatrywana na podstawie przepisów obowiązujących obecnie.
W celu ustalenia stanu sprawy i przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy, organ l instancji przeprowadził oględziny przedmiotowych działek, sporządził dokumentację fotograficzną działek, zlecił wykonanie aktualizacji mapy zasadniczej m.in. dla działek nr ewid. 314, 316 i 317 obręb [...] w T. oraz powołał w sprawie biegłego - mgr inż S. J., posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego, a więc osobę posiadającą odpowiednie doświadczenie, wiedzę i uprawnienia, niezbędne celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, wymagających wiadomości specjalnych w przedmiotowej sprawy.
Biegły sporządził opinię 22 lipca 2019 r., została ona doprecyzowana przez biegłego pismami z 30 listopada 2019 r. i 28 grudnia 2019 r.
Z protokołu z oględzin z 18 stycznia 2018 r. wynika, iż poziom gruntu na działce 314 nie został podwyższony, lecz został wyrównany w celu jej użytkowania (wg wyjaśnień właściciela), zaś na działce o nr ewid. 316 znajduje się nasyp (góra) składająca się z takich materiałów jak gruz, kamienie oraz piasek, które wg wyjaśnień właściciela miały być wykorzystane przy budowie domu. Według protokołu z 15 lutego 2019 r. na działce nr 316 nadal znajdowały się ww. odpady budowlane i nasyp ziemi.
Stan nieruchomości przed dokonaniem zmian na gruncie obrazuje mapa zasadnicza stanowiąca zał. nr 1 do opinii biegłego. Wynika z niej, iż w części działki nr 317 i 318/1 na obecnym rowie melioracyjnym, przed przepustem w ul. A istniał niewielki staw ziemny o wymiarach ok. 30 mb długości i ok. 12 mb szerokości, w którym gromadziła się woda opadowa spływająca rowem.
Biegły zlecił również firmie B wykonanie pomiarów wysokościowych i ustalenie aktualnych rzędnych terenu w obszarze objętym postępowaniem. Mapa jednoznacznie wskazuje pochylenie terenu z kierunku północno-zachodniego w kierunku południowo-wschodnim do istniejącego rowu melioracyjnego. Świadczą o tym rzędne terenu, które układają się od rzędnych 155,07 m npm w pobliżu ul. A do rzędnej 153,70 m npm przy rowie.
Kolegium wskazało, że analiza mapy i naniesione na niej obecny kierunek spływu wód opadowych i pierwotny kierunek spływu wód opadowych świadczą o tym, że naturalny kierunek spływu wód pierwotny i aktualny są takie same.
Biegły 2 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny działek o nr ewid. 314, 316 i 317, w trakcie których stwierdzono, iż teren posiada naturalne pochylenie w kierunku południowo-wschodnim. Wody opadowe powstające w tym obszarze spływają powierzchniowo do istniejącego rowu odwadniającego, który stanowi ich jedyny odbiornik. W ulicy A, na odcinku przyległym do działek nr ewid. 314 i 317 brak jest kanalizacji deszczowej czy rowów przydrożnych uniemożliwiających spływ wód opadowych z pasa drogowego na tereny sąsiednie. Działka skarżącego o nr ewid. 317 stanowi częściowo łąkę, nieużytki rolne oraz rów melioracyjny. Od północy graniczy z ul. A, od strony wschodniej z rowem mielioracyjnym, od południowej z działką nr ewid. 316 i od strony zachodniej z działką nr ewid. 314. Działka nr ewid. 316 stanowi łąkę i rów melioracyjny. Na działce zgromadzono duże ilości gruzu budowlanego, różnego rodzaju odpady oraz kamienie polne przemieszane z ziemią.
Składowisko to stanowi sztuczną przegrodę uniemożliwiającą naturalny grawitacyjny spływ wód powierzchniowych do rowu. Usytuowanie składowiska zostało przedstawione na mapie zasadniczej stanowiącej zał. 2 do opinii biegłego oraz na mapie sporządzonej na zlecenie organu znajdujące się przy piśmie geodety uprawnionego P. G. z 8 września 2018 r. Działka nr ewid. 314 stanowi częściowo łąkę, grunty rolne, i rów melioracyjny. Od strony przyległej do ul. A, tuż przy granicy z działką nr ewid. 317 jest widocznie wyniesiona (podwyższona). W oparciu o wizję lokalną oraz kopię mapy zasadniczej biegły stwierdził, że działka nr ewid. 317 jest położona w najniższym miejscu w porównaniu do działek sąsiednich i jej teren nie uległ zmianie. Różnica wysokości terenu w przekroju oznaczonym na mapie zasadniczej jako A-A wynosi 1,04 m, co daje spadek podłużny ok. 1,9%. Teren działki nr ewid. 314 tuż przy granicy z działką nr ewid. 317, w odległości ok. 15 m od ul. A wykazuje różnicę poziomów tych działek ok. 67 cm. Świadczy to o tym, że ta część działki o nr ewid. 314 została sztucznie podwyższona przez nawiezienie mas ziemnych.
Działka nr ewid. 316 w miejscach gdzie nie zostały nawiezione odpady posiada pierwotne rzędne od 153,88 do 154,18 m npm. Natomiast usypana hałda jest wyższa od pierwotnego terenu od 2 m do 3 m.
Jak wynika z opinii biegłego podwyższenie działki nr ewid. 314 nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód opadowych. Zarówno przed, jak i po podniesieniu części działki nr ewid. 314 nie nastąpiła zmiana kierunku spływu wód opadowych. Zatem podniesienie części działki nr ewid. 314 nie ma istotnego znaczenia na wcześniej ukształtowany system zasobów wodnych. Zarówno ilość jak i kierunek spływających wód nie zmieniły się.
SKO wyjaśniło, że opinia biegłego z uwagi na to, iż była przeprowadzana przed podziałem działki nr ewid. 314 odnosi się do całości tej działki. Kolegium jednak zwróciło uwagę, iż w trakcie trwania postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, właściciel działki o nr ewid. 314 obr. [...] dokonał jej podziału na działki 314/1 i 314/2 zgodnie z 30.08.2019 r. Następnie działkę o nr ewid. 314/2 obr. [...] sprzedał właścicielowi działki o nr ewid. 316 obr. [...]. Przedmiotowe postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych dotyczyło części działki o nr ewid. 314 przyległej do działki 317 obr. [...], na której dokonano podwyższenia terenu.
Jak wskazał biegły w opinii: "teren działki nr ewid. 314 tuż przy granicy z działką nr ewid. 317, w odległości ok. 15 m od ul. A wykazuje dużą anomalię wysokościową. Różnica poziomów działek w tym miejscu wynosi około 67 cm. Świadczy to jednoznacznie, że ta część działki 314 została sztucznie podwyższona przez nawiezienie mas ziemnych". Do działki nr 317 przylega obecnie działka nr 314/2 (potwierdza to wydruk mapy z geoportalu). Zatem rozstrzygając sprawę organy brały pod uwagę działkę o nr ewid. 314/2 obr. [...], należącą obecnie do M.P.
W ocenie Kolegium z materiału dowodowego sprawy wynika, iż działania dokonane na działce 314/2 nie zrealizowały przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, bowiem na tej działce nie nastąpiła zmiana stanu wody, powodująca negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią o nr ewid. 317. Sam fakt podniesienia terenu nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 powoływanej ustawy. Kolegium uznało, że działania właścicielki działki nr ewid. 314/2 nie powodują naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 3 ww. ustawy, tak więc nie podlegają one regułom w nim wskazanym.
Natomiast zebrany materiał dowodowy - według organu - potwierdza, że właściciel działki ozn. nr ewid. 316 doprowadził do zmiany stanu wody na swym gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, należących do T. i J. R. Nie jest kwestionowany fakt, że w obszarze działki nr ewid. 316 nastąpiła zmiana ukształtowania powierzchni terenu poprzez nawiezienie dużych ilości różnego rodzaju odpadów budowlanych, tj. gruz budowlanego, odpady oraz kamienie polne przemieszane z ziemią. Składowisko to stanowi sztuczną przeszkodę uniemożliwiająca naturalny, grawitacyjny spływ wód powierzchniowych do rowu. Na skutek podwyższenia części działki nr ewid. 316 wody opadowe zmieniły kierunek spływu.
Zatem woda opadowa w chwili obecnej spływa bezpośrednio w obszar działek o nr ewid. 317 i 315. W tym przypadku doszło do zmiany stosunków wodnych spowodowanej działalnością człowieka związaną z konkretnym działaniem właściciela gruntu wpływającym na ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Na działce o nr ewid. 316 doszło do zmian stanu wody na gruncie poprzez usypanie składowiska odpadów na wysokość od 2 do 3 m na obszarze ok. 120 m², ze szkodą dla gruntów sąsiednich należących do T.i J. R. Z uwagi na to, iż zachodzi związek przyczyno-skutkowy pomiędzy nawiezieniem gruzu, ziemi, odpadów i tym samym podwyższeniem poziomu działki nr ewid. 316, a szkodami powstałymi na działce nr ewid. 317 polegającymi na zalewaniu gruntów tej działki, Kolegium uznało, że zasadne było nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Organ przywołał opinię biegłego, który stwierdził, że w celu zabezpieczenia działki nr ewid. 317 przed jej podtapianiem wodami opadowymi należy:
- - na etapie jej zagospodarowania wyprofilować teren poprzez wyrównanie powierzchni i zasypanie lokalnego obniżenia terenowego przy granicy z działką nr ewid. 314 z nadaniem spadku poprzecznego terenu w kierunku rowu melioracyjnego,
- - bezwzględnie zlikwidować usypaną na działce nr ewid. 316 hałdę zgromadzonych odpadów, gruzu i kamieni, która utrudnia odpływ wód, a jednocześnie kieruje ich część na działkę nr ewid. 317, powodując jej dodatkowe nawodnienie.
Ponadto biegły wskazał również na czynności, które winny być wykonane w czasie remontu ul. A na odcinku przyległym do działek nr ewid. 317 i 314.
W piśmie z 28 grudnia 2019 r., biegły podkreślił, iż nawet częściowe usunięcie złożonych odpadów na działce nr ewid. 316 nie rozwiąże problemu. W dalszym ciągu wody opadowe będą spływały na teren działki nr ewid. 317, gdyż zmieniony został ich kierunek spływu. Zatem podtrzymał swoje stanowisko o nałożeniu na właściciela działki nr ewid. 316 obowiązku likwidacji tych odpadów.
Kolegium zgodziło się co do zasady z organem I instancji, iż konieczne było nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, jednak uchylając częściowo decyzję organu I instancji dążyło do doprecyzowania nałożonego obowiązku, przez wskazanie miejsca, z którego mają być odpady usunięte. Zatem Kolegium wskazało, iż M. P., właścicielka działki nr ewid. 316, winna przywrócić grunt tej działki do stanu poprzedniego, poprzez likwidację zlokalizowanego w miejscu pokazanym na załączniku graficznym do decyzji jako "składowisko materiałów budowlanych" nielegalnego składowiska zgromadzonych na powierzchni około 120 m² odpadów, a znajdujące się w tym miejscu kamienie polne po ich segregacji należy złożyć w formie pryzmy w miejscu do tego celu specjalnie wydzielonym, tj. w południowo-wschodniej części działki nr 316 obr. [...]. Pozostały gruz ceglany należy wywieźć na wysypisko komunalne.
Natomiast pozostałe obowiązki nałożone w punktach 3 i 4 zaskarżonej decyzji należało zdaniem Kolegium uchylić z uwagi na brak podstawy prawnej do ich określenia, w trybie art 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. W świetle tego przepisu, organ ma jedynie możliwość wyboru pomiędzy dwoma środkami ochrony poszkodowanego, tj. może albo nakazać przywrócenie stanu poprzedniego albo też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem powołując się na ten przepis brak jest podstaw do formułowania "zaleceń" dla stron postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych w sytuacji, gdy nakazano przywrócenie stanu poprzedniego gruntu, oraz "zobowiązań" do wykonania działań wynikających z art. 188 i 205 powoływanej ustawy.
Na koniec Kolegium uznało, że podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący twierdzenia o stałości i ilości wód przepływających z ww. działki nr ewid. 314/2 w kierunku rowu melioracyjnego nie zawiera przekonywujących argumentów pozwalających uznać, że sporządzona przez biegłego opinia jest błędna. Samo subiektywne stanowisko skarżącego o innej aniżeli przyjął organ I instancji ocenie prawidłowości opinii nie jest wystarczające dla podważenia dokonanej przez ten organ oceny charakteru zmian dokonanych na ww. działce.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. R. wniósł o jej uchylenie w punkcie l i III oraz o nakazanie właścicielowi działki o nr ewid. 316 obręb [...] oraz działki nr ewid. 314/2 obręb [...] przywrócenia stanu pierwotnego bądź wykonania urządzeń zabezpieczających przed zalewaniem terenu działki skarżącego.
Skarżący wyraził niezadowolenie z wyniku postępowania, bowiem nie przyniósł on oczekiwanego powrotu do stanu sprzed podniesienia wysokości terenu działek nr 316 i nr 314/2, a tym samym usunięcia powodu zmian wodnych na terenie działki skarżącego. Zdaniem strony organy pominęły w swych rozważaniach różnicę poziomu powstałej po częściowym usunięciu odpadów z drogi wewnętrznej łączącej działkę nr 318/1 z działką nr 314 /2 w stosunku do istniejącego poziomu działki nr 317 oraz stan rowu melioracyjnego znajdującego się na granicy działki nr 318/1 z działką nr 316.
W ocenie skarżącego z mapy Pomiaru Kontrolnego Wysokościowego, wykonanej przez B, jasno wynika błędne założenie kierunku spływu wód opadowych. Woda opadowa spływająca z działki nr 314 /2 z poziomu rzędnej 154,49 spływa na działkę nr 317 na poziom rzędnej 153,97 bądź 153,82 zalegając w zagłębieniu. Rzędna terenu działki za linią depresji na granicy zachodniej przedmiotowej działki opisana jako 154,20 bądź 154,16 wskazuje nieprawidłowo oznaczony grawitacyjny kierunek spływu wód stagnujących w zagłębieniu działki nr 317. Powyższe, w ocenie strony, wskazuje, iż opinia biegłego w tej części jest błędna.
Ponadto skarżący zauważył, że oględziny w toku postępowania oraz analiza kopii mapy zasadniczej sporządzonej daje możliwość stwierdzenia przez biegłego stanu faktycznego, ale nie daje wiedzy o stanie istniejącym przed dniem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania.
Następnie skarżący podkreślił, że opinia biegłego wskazywała również czynności, które winny być wykonane w czasie remontu ul. A na odcinku przyległym do działki nr 317. Prowadzący prace Prezydent T. nie wykonał powyższych zaleceń powodując pogłębienie stanu istniejącego czyniąc teren strony niedostępnym.
Skarżący zaakcentował również, że po stronie północnej oraz wschodniej działki nr 317 został podwyższony w niektórych punktach ponad jeden metr w związku z pracami przy ulicy A w grudniu 2019 r., a zatem odmowa rozszerzenia kręgu stron postępowania zgodnie z wnioskiem strony z 7 stycznia 2020 r. jest zaprzeczeniem prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
Na koniec skarżący zauważył, że w chwili obecnej w trakcie zaleconej likwidacji wysypiska nie dostosowano się do zaleceń z zaskarżonej decyzji: kamienie zastały ułożone na granicy wschodniej działki nr 314/2 z działką nr 317, które spowodowały dalsze podniesienie poziomu działki 314/2 w stosunku do poziomu działki nr 317.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący popierał skargę oraz wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. statuuje natomiast dla organu administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepisy te zobowiązują zatem organy administracji państwowej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tymczasem organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w myśl tych przepisów.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek strony złożony 31 października 2017 r., w którym skarżący J. R. wnosił "o spowodowanie zgodnie z obowiązującym prawem przywrócenia poprzednio ustanowionych stosunków wodnych terenu, który stanowi jego własność i pozwoli na użytkowanie zgodne z przeznaczeniem terenu, który wykazano w ewidencji gruntów". Z pierwotnych wyjaśnień skarżącego wynikało, że na działce o nr ewid. 314 obręb [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu (usypanie grobli) zaś na działce o nr ewid. 316 obręb [...] doszło do usypania góry przy granicy z działką nr 317. Powyższe, zdaniem skarżącego, doprowadziło do trudności w przepływie wody rowem melioracyjnym przebiegającym wzdłuż granicy działki nr 317, której skarżący jest współwłaścicielem. Organ prowadził postępowanie w tym zakresie, dokonując stosownych ustaleń i wydając kolejne decyzje uchylane przez organ odwoławczy.
W międzyczasie – na co wskazał skarżący doszło od zmian na innej działce sąsiadującej z działką skarżącego, a dotychczas nieobjętej zakresem przedmiotowym prowadzonego przez organy postępowania. Skarżący wskazał, że na działce nr ewid. 238 obr. [...], stanowiącej działkę drogową ulicy A doszło w dniach 19 – 30 grudnia 2019 r. do prac remontowych - przebudowy drogi, w efekcie czego nastąpiła zmiana rzędnych terenu, co wynikało z nawiezienia znacznych mas ziemi na teren działki drogowej. W efekcie poziom działki skarżącego uległ obniżeniu w stosunku do działki drogowej – ulicy A. W konsekwencji powyższego dochodzi do zalewania działki skarżącego ze wskazanej działki drogowej.
W związku z powyższym skarżący pismem z 7 stycznia 2020 r. wniósł o rozszerzenie kręgu stron postępowania o właściciela pasa drogowego ulicy A (działka o nr ewid. 238 obr. [...]). W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta T. stwierdził, że "na obecnym etapie przedmiotowego postępowania nie ma możliwości rozszerzenia kręgu stron postępowania o właściciela pasa drogowego ulicy A". Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na opinię techniczną wydaną przez biegłego 22 lipca 2019 r. wskazując, że "spływ wód opadowych odbywa się z kierunku północno-zachodniego grawitacyjnie w kierunku południowo-wschodnim do rowu melioracyjnego". Zdaniem organu nawet minimalna zmiana rzędnej terenu drogi A, na której przeprowadzono prace remontowe nie wpłynie na zmianę stosunków wodnych na działce skarżącego.
W ocenie Sądu, takie działanie organów administracji nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności odnieść się należy do samego charakteru wniosku strony skarżącej co do zmiany zakresu pierwotnego wniosku wszczynającego postępowanie i jego rozszerzenia o dodatkowy podmiot – właściciela pasa drogowego ulicy A. Zauważyć w związku z tym należy, że postępowanie administracyjne w rozstrzyganej sprawie wszczęte zostało na podstawie wniosku strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęte jest stanowisko, że wszczęcie postępowania na wniosek wiąże organ administracji publicznej (przykładowo wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). Organ administracji jest zatem związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego i nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania. Stronie wnioskującej przysługuje przy tym prawo do modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku, która to ewentualna zmiana będzie wiązać organ prowadzący postępowanie.
Treść żądania, czy odpowiednio jego zmiana dokonana przez podmiot wszczynający postępowanie wyznacza stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W tej sytuacji istnienie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania, zakresu jego zmiany nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). Przyjmuje się bowiem, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego.
Tymczasem organ w niniejszym postępowaniu całkowicie uchylił się od podjęcia jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia żądań skarżącego, wynikających z wniosku o rozszerzenie stron prowadzonego postępowania i ustalenia zasadności składanych żądań. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, niedopuszczalne jest przesądzanie o kwestii podmiotowej, czy przedmiotowej żądania strony bez wyjaśnienia nie budzącej wątpliwości treści tego żądania (wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Stronie skarżącej przysługiwało zatem prawo do modyfikacji wniosku, która to zmiana wiązała organ prowadzący postępowanie.
W niniejszej sprawie zakres wniosku został skutecznie zmodyfikowany przez stronę i objął w ramach już prowadzonego postępowania żądanie uwzględnienia oddziaływania działki nr o nr ewid. 238 obr. [...] na działkę skarżącego. Swoje żądanie skarżący potwierdził raz jeszcze w odwołaniu, czyniąc z niego jeden z zarzutów w stosunku do zakończonego decyzją organu I instancji dotychczas prowadzonego postępowania. Skarżący dokonał zatem skutecznej modyfikacji wniosku, co potwierdził raz jeszcze w odwołaniu. Organ miał zatem obowiązek odnieść się merytorycznie do tak zmodyfikowanego żądania strony wnioskującej (wszczynającej postępowanie).
Organ I instancji natomiast w praktyce w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. W treści decyzji ograniczył się jedynie (w części opisowej, historycznej) decyzji do powtórzenia treści swojego uprzedniego pisma, w którym jedynie ogólnie stwierdzał, że "zmiana rzędnej terenu drogi ul. A nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działce o nr ewid. 317 obr [...]", tj. działce skarżącego. Nie zajął stanowiska merytorycznego. Nie sposób bowiem za takowe uznać zacytowanego fragmentu części decyzji.
Zwrócić natomiast w tym zakresie należy uwagę, że problem wpływu działki nr ewid. 238 w obr. [...] na działkę skarżącego w zakresie regulacji stosunków wodnych nie jest tak oczywisty jak wskazał to organ. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, a zatem w dacie, w której znany już był organowi wniosek strony o rozszerzenie kręgu stron postępowania, organowi temu znana już była opinia techniczna sporządzona przez biegłego S. J. Biegły w swoich opiniach, formułując wskazania co do najskuteczniejszego i najprostszego sposobu zabezpieczenia działki o nr ewid. 317, obręb [...] przed ewentualnymi szkodami związanymi ze zmianą stosunków wodnych, wprost wskazuje na konieczność w czasie wykonywania remontu ul. A (nawierzchni asfaltowej) na odcinku przyległym do działek nr ewid. 317 i 314 alternatywnie: wykonanie przydrożnego rowu ziemnego o długości 100 mb i głębokości około 0,5 m zlokalizowanego w pasie drogowym ulicy lub odpowiednio ułożenie korytek (rynienek ściekowych) na tym odcinku.
Powyższe, zdaniem biegłego, miałoby zapewnić przechwytywanie spływających wód opadowych z psa drogowego oraz działek położonych po północnej stronie ul. A i odprowadzania ich do istniejącego rowu melioracyjnego – jedynego odbiornika wód opadowych z tej części ulicy.
Zatem, w dacie wydawania decyzji organ I instancji musiał mieć świadomość możliwego oddziaływania zmian dokonanych w pasie drogowym ulicy A i ich ewentualnego wpływu na działkę skarżącego. Mimo to organ jednoznacznie stwierdził, że "zmiana rzędnej terenu drogi ul. A nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działce o nr ewid. 317 obr [...]". Z powyższego wynika, że organ nie odniósł się w żadnej mierze do wskazań opinii biegłego. Ponadto, jak wskazano to już uprzednio, nie odniósł się do wniosku strony, który w świetle zaprezentowanej opinii biegłego nie pozostawał bez racji. Nie przesądzając w tym miejscu, czy faktycznie dokonane zmiany na terenie działki drogowej - ulicy A miały wpływ na zmianę stosunków wodnych na działce skarżącego, Sąd zwraca uwagę, że organ wbrew zasadom postępowania dowodowego nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń.
Reasumując, z wyżej omówionych przyczyn decyzja wydana przez Prezydenta Miasta T. winna odnosić się do całego żądania objętego wnioskiem.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. również w sposób bardzo ogólny, nie odnosząc się wprost do spornego rozszerzenia wniosku i jednoznacznego zarzut zawartego w odwołaniu stwierdziło jedynie, że "Organ w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych jest związany granicami żądania wnioskodawcy. Jednakże żądanie skarżącego, na obecnym etapie postępowania, o rozszerzenie stron postępowania w związku z pracami wykonanymi w dniach 19-30 grudnia 2019 r. na innej działce niż będące przedmiotem postępowania, nie może być wzięte pod uwagę, gdyż stanowi ono żądanie w innej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, która może być rozpatrywana na podstawie przepisów obowiązujących obecnie."
Raz jeszcze zatem w tym zakresie – odnosząc się od stanowiska organów – odwołać się zatem należy do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 1983 r., I SA 1504/83).
Reasumując, organy nie uwzględniły modyfikacji pierwotnego wniosku skarżącego co do zmian stosunków wodnych na terenie jego działki, chociaż – jak wskazano to już wyżej - to wnioskodawca jest dysponentem wniosku.
W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący nie sformułował w skardze zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem całego orzeczenia wnosząc o jego uchylenie jedynie w części. W związku z powyższym należy podnieść, że zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tego dopuszczalne było wyjście przez Sąd poza zakres zaskarżenia i żądania skarżącego i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd dostrzegł bowiem, co zostało szczegółowo wyjaśnione już powyżej, że w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego o rozszerzenie zakresu prowadzonego postępowania o kolejny podmiot – właściciela pasa drogowego ul. A, który to wniosek nie został formalnie rozpoznany. Równocześnie Sąd dostrzega, że w przypadku ewentualnego rozszerzenia kręgu stron postępowania rozpoznający ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę, że sporna działka o nr ewid. 268 w obr [...] pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, która była jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji. Z tego też względu, rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozważyć, czy nie zachodzi podstawa do wyłączenia organu od orzekania w tej sprawie, skoro modyfikacja wniosku odnosi się do praw i obowiązków Prezydenta Miasta T., jako organu pierwszoinstancyjnego w niniejszej sprawie.
Z wszystkich względów, w rezultacie poczynionych ustaleń, w ocenie Sądu, zasadnym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy winny uwzględnić zaprezentowaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania Sądu.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (300 zł).
dc