Uzasadnienie
W dniu 29 września 2016 r. Rada Gminy Sokolniki, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, poz. 1250), podjęła uchwałę nr XX/112/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokolniki.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), dalej zwaną: "ustawą", zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada,
- 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok,
- 3) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności powołując się na art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Prokurator dodał, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Na poparcie powyższego powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Ponadto skarżący Prokurator podniósł, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z 23 lutego 2016 r., II SA/Łd 1114/15).
Skarżący wskazał, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Sokolniki, w przepisie § 1 ust. 1, ustanowiono obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości odpadów, w kategoriach wskazanych w punktach od 1 do 11, tj. papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Zdaniem skarżącego, wśród wskazanych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Tymczasem ustawa stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Uchwałą wskazano w § 1 ust. 1 punktach od 1 do 4, cztery z obowiązkowych, wymienionych ustawą frakcji odpadów, zabrakło kolejnego rodzaju, tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. W pkt 10 wskazano na odpady zielone, jednak pojęcie bioodpadów, jest pojęciem szerszym niż odpady zielone. W ocenie skarżącego, organ uchwałodawczy nie zrealizował zatem nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Zdaniem skarżącego, Rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby bowiem ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3, tej ustawy dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy natomiast ustawodawca nie zawarł.
Ponadto skarżący wskazał, że w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego, nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy, i w kagańcu.
Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy, i kagańca. Właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności. W odniesieniu do powyższego skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące do art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz komentarza Wojciecha Kotowskiego. Zgodnie z art.77 kw podlega karze grzywny albo nagany, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zgodnie z komentarzem chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie jego bezwzględnego posłuszeństwa - wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie organ wskazał, że skarga odnosi się do brzmienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadanego ustawą z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., a zaskarżona uchwała została uchwalona dnia 29 września 2016 r., 3 lata wcześniej.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ wskazał, że zarzut ten odnosi się do brzmienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nadanego ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 6 września 2019r. Zaskarżona uchwała została podjęta 29 września 2016r., czyli 3 lata wcześniej i zawiera wszystkie przewidziane w tym czasie regulacje.
W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie częstotliwości mycia pojemników na odpady oraz ich napraw i konserwacji, organ podniósł, że jak wynika z brzmienia tego przepisu, w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały rada gminy miała określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W odniesieniu do powyższego organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11, w którym wskazano, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia, urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Zdaniem organ, zgodnie ze wskazanym orzeczeniem nie tylko miał możliwość, ale obowiązek, określić częstotliwość mycia pojemników na odpady oraz ich napraw i konserwacji, co też uczynił.
Mając na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wskazanie, iż w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane w smyczy i kagańcu chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1114/15. Organ wskazał przy tym, jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia - jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 - generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego.
Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tę zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw.
W ocenie organu, z tego orzeczenia wynika, że dopuszczalny jest nakaz wyprowadzania psów na smyczy, jednak nie może mieć on charakteru generalnego, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby). W cytowanej regulacji wprost wskazano, iż nakaz ten nie obowiązuje, gdy ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zaskarżona regulacja spełnia więc warunek proporcjonalności. Jak wynika ze skargi, zdaniem prokuratora nawet taka regulacja ma być zbyt daleko idąca, co jednak stoi w sprzeczności z orzeczeniami, na które powołano się w skardze. Zgodnie z ich treścią nałożone w uchwale obowiązki muszą być uzależnione od cech i innych uwarunkowań psa, który to warunek spełnia przedmiotowa uchwała. Zaskarżony zapis stanowi rozsądne wyważenie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i humanitarnego traktowania zwierząt. Zdaniem organu, oceniając ten zapis trzeba mieć także na uwadze, iż na terenach wiejskich wyprowadzanie psów poza teren nieruchomości ma charakter co najwyżej incydentalny.
Niecelowe byłoby tworzenie dodatkowych skomplikowanych regulacji do i tak elastycznego zapisu. W ocenie organu, wadliwe jest stanowisko skarżącego które nie uwzględnia, iż oceniając zgodność z ustawą prawa lokalnego trzeba mieć na uwadze właśnie jego lokalny charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Sokolniki z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XX/112/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sokolniki. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany Regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący powołał się na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązujące na dzień wniesienia skargi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010). Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązujących na dzień jej podjęcia, tj. 31 sierpnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 250). Powyższy przepis stanowił, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony)
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (ust. 2a).
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.
Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Mając na uwadze powyższe w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie można pominąć, że Prokurator Rejonowy w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części", wskazując w uzasadnieniu, że kwestionuje § 1 ust. 1, § 6 ust. 3 i § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje te właśnie regulacje.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zaniechania w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe i bioodpady. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a-d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zobowiązywał do zbierania odpadów w postaci opakowań wielomateriałowych i bioodpadów, mowa jest tylko o odpadach zielonych. Obowiązek uwzględnienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy selektywnego zbierania odpadów komunalnych w postaci odpadów wielomateriałowych i bioodpadów wprowadzony został w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579; dalej jako: "ustawa nowelizująca"), który wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. Z tego powodu - wbrew argumentom skargi - nie można organowi zarzucić naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a-d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w zakresie związany z nieuwzględnieniem w treści spornego regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów wielomateriałowych i bioodpadów.
Odnosząc się do zapisów § 6 ust. 3 załącznika do przedmiotowego Regulaminu, który stanowi, że pojemniki do zbierania odpadów powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz do roku, stanowi naruszenie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pojemniki nie powinny wydzielać nieprzyjemnych zapachów oraz nie powinny być uszkodzone np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania, itp. W ocenie Sądu, przepis ten stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać.
W ustępie tym, jak domyślać się można Rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18).
Kolejny zarzut skargi dotyczy niezgodności z prawem zapisu zawartego w § 10 ust. 2 Regulaminu dotyczącego wyprowadzania w miejscach publicznych psów tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to uzasadnione.
Wskazać należy, że w zakresie powyższego zarzutu Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że nakładając na właściciela psa powyższy obowiązek rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy, i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy, i kagańca. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności.
W tej sytuacji, należy stwierdzić, że zarówno § 6 ust. 3, jak i § 10 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W pozostałej części skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd nie stwierdził bowiem, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały naruszały prawo.
ał