Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił W. P. umorzenia 50 % należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej za okres od 01.09.2005 r. do 30.04.2006 r. w kwocie 540,00 złotych oraz rozłożenia na raty części należności w kwocie 540,00 złotych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji odwołał się do przepisów art. 12 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W ocenie organu, decydując o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego wzięto pod uwagę jego sytuację dochodową i rodzinną, po przeprowadzeniu uprzednio wywiadu środowiskowego. Organ nie znalazł przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia w spłacie należności, gdyż W. P. pomimo tego, iż już wcześniej nie wywiązywał się z obowiązku alimentacji, nie wystąpił o zmianę ugody dotyczącej tego obowiązku. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja szczególna, uzasadniająca umorzenie należności skarżącego, a ponadto ewentualne orzeczenie o umorzeniu naruszałoby interes społeczny.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. P. W uzasadnieniu wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Na potwierdzenie załączył do odwołania karty informacyjne leczenia szpitalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na wstępie, że postępowanie organu I instancji, w przypadku rozpatrywania wniosku o umorzenie kwoty należności wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, może się opierać wyłącznie na zasadzie "uznania administracyjnego". Organ może umorzyć nienależnie pobrane świadczenia tylko w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu lub interesem społecznym. W ocenie organu, ważnym interesem społecznym może być np. zagrożenie egzystencji podatnika (podmiotu ubiegającego się o umorzenie). Przesłanka interesu społecznego ma przy tym charakter ogólny, w przeciwieństwie do ważnego interesu strony, mającego charakter indywidualny i podlegającego każdorazowo odrębnej ocenie organu administracji na zasadzie uznania administracyjnego.
Jak wskazało dalej Kolegium, w praktyce oznacza to, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek organ I instancji rozstrzyga czy nie zachodzi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. W przypadku "należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych" nie można mówić o słusznym interesie strony, skoro w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej znajduje się bardzo wiele osób.
Kolegium odwołało się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1316/97 (nie publikowany), w którym sąd stwierdził że "Organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a z drugiej strony w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Kiedy bowiem środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej".
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W. P. W treści skargi oświadczył, że wnosi "skargę na organ I instancji z powodu uchybień proceduralnych w zakresie ewentualnego uznania administracyjnego". Wyjaśnił, że skarga dotyczy: 1) notorycznego braku odpowiedzi na stawiane przez niego pytania w kolejnych odwołaniach: jakie są szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi w ramach uznania administracyjnego, jakie okoliczności muszą w jego życiu wystąpić, by uznano zasadność wniosku - zdaniem skarżącego organ I instancji do tego się nie odniósł;
- 2) braku odniesienia się do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w aspekcie prawnych uchybień organu I instancji - organ I instancji nie wskazał, jakiego rodzaju zdarzenia mogłyby przemawiać za umorzeniem należności;
- 3) wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Ł. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Jak wynika z powyższego przepisu, możliwość umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uzależniona jest od ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej ubiegającego się o umorzenie. W tego typu sprawach konieczne jest ustalenie, czy sytuacja ta ma wyjątkowy, szczególny charakter, przemawiający za uznaniem zasadności umorzenia zaległych należności alimentacyjnych.
O istnieniu tych szczególnych okoliczności powinny decydować w pełni zobiektywizowane kryteria. W każdym takim przypadku analiza w tym zakresie musi być dokonana w oparciu o konkretne okoliczności zaistniałe w sprawie. Konstrukcja prawna art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej umożliwia organowi działanie na zasadzie uznania, która oczywiście nie oznacza jakiejkolwiek dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Należy wyraźnie podkreślić, że Sąd sprawując kontrolę legalności wydawanych w tym trybie decyzji nie może, z oczywistych względów, nakazywać organowi podejmowania określonych rozstrzygnięć.
Sąd nie może pełnić tu roli "trzeciej instancji". Ocenie sądu podlega natomiast w pełni proceduralna poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu opis tego procesu.
Postępowanie administracyjne, prowadzone przez organy upoważnione na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 k.p.a.
W tym kontekście wskazać należy na błędy w ustaleniach faktycznych, które stały się podstawą rozstrzygnięć organu II instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego, odwołując się do przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, przyjęło do stanu faktycznego, że skarżący W. P. "nadużywa często alkoholu" (s. 4 uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Okoliczność ta nie wynika jednak z ustaleń dokonanych przez organ I instancji. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że problem nadużywania alkoholu dotyczy nie skarżącego, lecz jego brata, wspólnie z nim zamieszkującego. Tymczasem organ II instancji, do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjął, że skarżący "nadużywa często alkoholu".
Kwestia ta powinna zostać dokładnie zbadana i organy winny poczynić w tym zakresie jednoznaczne ustalenia, tak aby swoje rozstrzygnięcie oprzeć na pełnym, wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Także w zakresie precyzyjnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, w związku z informacjami o nadużywaniu alkoholu przez brata skarżącego. Dopiero bowiem tak poczynione ustalenia stanowić będą mogły podstawę do oceny, czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek.
Wskazane uchybienia w ocenie materiału dowodowego sprawy, wynikające z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym naruszenia te – mające charakter procesowy – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły także skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku wynikającego z treści art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
Reasumując należy wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wobec powyższych ustaleń organy rozpoznając ponownie sprawę winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności dokładnie zbadać i ustalić faktyczną sytuację odnośnie ewentualnego nadużywania alkoholu przez skarżącego i zamieszkującego z nim brata, poczynić ustalenia w zakresie sytuacji rodzinnej skarżącego i w tym kontekście dokonać oceny spełnienia przesłanek umorzenia należności alimentacyjnych z tytułu wypłaconych zaliczek. W zależności od wyników tych ustaleń organy winny wydać stosowne decyzje.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.