Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie nieprawidłowości zabudowy nieruchomości przy ul. A. 8 w K., w zakresie budynku gospodarczego położonego na terenie tej nieruchomości, wzniesionego przez W. i D. P..
W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek T. A. z dnia [...], w którym strona wniosła o nakazanie rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego zrealizowanego przez W. i D. P. na wyżej wskazanej nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że ww. budynek oddano do użytkowania w dniu [...], kiedy to małżonkowie P. złożyli w Urzędzie Miejskim w K. zawiadomienie o oddaniu budynku do użytkowania, wraz z załącznikiem w postaci opisu technicznego budynku oraz opinią techniczną.
Wcześniej, decyzją z dnia [...], Urząd Rejonowy w T. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył na W. i D. P. obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji projektowej oraz uzyskania w wyznaczonym terminie decyzji zezwalającej na wznowienie – kontynuowanie robót. Organ I instancji, mając na względzie, że złożone zawiadomienie o oddaniu przedmiotowego budynku do użytkowania zostało przyjęte przez Urząd Miejski w K., uznał, że obowiązek wynikający z ww. decyzji o wstrzymaniu robót, został wypełniony.
Jednocześnie organ ustalił, że akta sprawy toczącej się w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostały zniszczone, natomiast dokumenty dotyczące dokończenia budowy nie zostały odnalezione. Zdaniem Inspektora w sytuacji, gdy budynek gospodarczy został oddany do użytkowania, brak jest przedmiotu postępowania (tj. samowoli budowlanej). W konsekwencji organ I instancji uznał, iż zobowiązany był umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania T. A. od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym akcie. Podkreślił, że z opinii technicznej dołączonej do zaświadczenia z [...] wynika, iż sporny obiekt wybudowany został zgodnie ze sztuką budowlaną, a elementy konstrukcyjne budynku nie posiadają pęknięć, ugięć ani zarysowań. Z opinii tej nie wynika też konieczność przeprowadzenia dodatkowych robót celem dopuszczenia samowolnie zrealizowanego obiektu do użytkowania. Również przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w dniu [...] i [...] oględziny nie wskazały, iż budynek ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym.
W tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – organ I instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, wskazując na jego bezprzedmiotowość.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. A. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i uwzględnienie żądania nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku.
Skarżący wskazał, że ów obiekt w ogóle nie powinien znajdować się na stanowiącej jego własność działce. Podniósł, że D. i W. P. wznieśli go mimo braku pozwolenia na budowę oraz wbrew decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...], a także wbrew postanowieniu Sądu Rejonowego w T. z dnia [...], wydanemu w sprawie [...].
W powyższym postanowieniu sąd dokonał zabezpieczenia powództwa T. A. przez zakazanie małżonkom P. dokonywania jakichkolwiek naniesień m.in. na działce, na której znajduje się sporny budynek. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia w sprawie ani zawiadomienie o oddaniu ww. budynku do użytkowania, ani też załączona do tego zawiadomienia opinia techniczna.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, które zajął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 9 czerwca 2006r. skarżący złożył do akt szereg dodatkowych dokumentów, a wśród nich kserokopię pisma Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...], z którego wynika m.in., że skarżący złożył już w dniu [...]., wniosek o wydanie nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku oraz że wniosek ten został przesłany do rozpoznania Kierownikowi Urzędu Rejonowego w T..
Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. skarżący oświadczył, że po wydaniu decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych nie otrzymał od organu decyzji zezwalającej na wznowienie robót przez małżonków P.. Wskazał, że w 1997 r. występował z wnioskiem o rozbiórkę przedmiotowego budynku, lecz wniosek ten nie został rozstrzygnięty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. – lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto wskazać należy, że na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd obejmuje swą kontrolą nie tylko zaskarżony akt, ale również wszystkie akty i czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy. Nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Poza sporem pozostaje, że budynek gospodarczy, którego rozbiórki domaga się T. A., został wzniesiony przez D. i W. P. bez pozwolenia na budowę. Budynek ten położony jest na działce oznaczonej obecnie nr ewid. 1217/2, a poprzednio – nr ewid. 612/1, która powstała z podziału działki o nr ewid. 612. Poza sporem pozostaje również, że działka na której budynek jest usytuowany, stanowi własność skarżącego T. A..
Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 maja 1993 r. D. i W. P. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego.
W toku postępowania Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] wstrzymał prowadzone roboty budowlane (wówczas wykonane były tylko fundamenty budynku) i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia właściwej dokumentacji projektowej oraz uzyskania do dnia 31 października 1993r. decyzji zezwalającej na wznowienie robót. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in. że podstawowym warunkiem wznowienia robót będzie wykazanie przez inwestora, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia, toczącej się wówczas przed Sądem Rejonowym w T. sprawy o unieważnienie umowy z [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której planowano budowę.
W toku tego postępowania sąd, postanowieniem z [...], zabezpieczył ww. powództwo przez ustanowienie zakazu dokonywania naniesień na działce nr 612/1, a następnie wyrokiem z dnia [...] stwierdził nieważność umowy użytkowania wieczystego w zakresie dotyczącym działki o nr 612/1. Z akt wynika ponadto, że w dniu [...] D. i W. P. złożyli zawiadomienie o oddaniu spornego obiektu do użytkowania.
Akta sprawy nie zawierają natomiast informacji, czy inwestor przedstawił wymaganą dokumentację projektową, kiedy wznowiono postępowanie administracyjne oraz jakie, w jego wyniku, zapadło rozstrzygnięcie. Przede wszystkim jednak akta nie zawierają decyzji zezwalającej inwestorom na wznowienie robót przy spornym obiekcie.
Organ I instancji ustalił jedynie, że akta sprawy toczącej się w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostały zniszczone, natomiast dokumenty dotyczące dokończenia budowy nie zostały odnalezione.
Zdaniem sądu organy administracji w niniejszej sprawie nie podjęły wystarczających starań dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (por. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).
Organy nadzoru budowlanego po uzyskaniu informacji, że nie można zapoznać się z aktami sprawy toczącej się w przedmiocie legalizacji budowy małżonków P., były - w ocenie sądu - zobowiązane do podjęcia dalszych czynności zmierzających do uzyskania niezbędnych dokumentów.
W aktach nie ma przede wszystkim śladu wezwania którejkolwiek ze stron do złożenia odpisu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. zezwalającej na wznowienie robót. Skoro inwestorzy dysponowali kopią zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania, to tym bardziej należało się spodziewać, że powinni dysponować ww. decyzją, niosącą przecież dla nich doniosłe skutki prawne. Organy winny zatem zwrócić się do inwestorów z żądaniem udostępnienia kopii tej decyzji oraz innych wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a w razie odmowy – zwrócić się z analogicznym żądaniem do skarżącego, który jako strona postępowania, toczącego się w przedmiocie legalizacji budowy, musiał otrzymywać wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Zaniechanie podjęcia takich kroków stanowiło naruszenie wymienionych wyżej art. 7 i 77 k.p.a.
Ponadto, niezależnie od faktu nie zebrania przez organy nadzoru budowlanego pełnego materiału dowodowego, organy te dokonały dowolnej oceny już zgromadzonego materiału, co z kolei stanowiło naruszenie art. 80 k.p.a.
Organy obu instancji uznały bowiem, że złożenie w dniu [...] przez inwestorów zawiadomienia o oddaniu spornego obiektu do użytkowania wraz z załączoną do niego dokumentacją, świadczy o tym, że inwestorzy wypełnili obowiązki nałożone na nich decyzją o wstrzymaniu robót budowlach z [...], a tym samym, że dokonano legalizacji samowolnie wybudowanego przez nich obiektu.
Rozumowania tego nie można podzielić. Zawarta w aktach administracyjnych kopia zawiadomienia zawiera wprawdzie potwierdzenie, że zawiadomienie zostało złożone w Urzędzie Miasta i Gminy K., jednak z faktu tego nie można wywodzić, że Urząd "przyjął" zawiadomienie i uznał, że inwestorzy wypełnili wszystkie warunki legalizacji budynku. Prezentata zamieszczona na piśmie może bowiem świadczyć co najwyżej o tym, że pismo wpłynęło do organu w danym dniu, nie można natomiast wywodzić z niej, że sprawa została załatwiona zgodnie z intencją strony, która pismo to wniosła. Ponadto organy nadzoru budowlanego pominęły w ogóle intencję, z jaką Burmistrz Miasta i Gminy K. wydawał decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych.
W treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] zawarte zostało stwierdzenie, że podstawowym warunkiem wznowienia robót będzie wykazanie przez inwestora, iż posiada on prawo dysponowania nieruchomością, na której inwestycja jest realizowana. W toku postępowania administracyjnego wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania właśnie z uwagi na toczące się równolegle postępowanie sądowe, które miało wyjaśnić, czy inwestorzy posiadali prawo dysponowania działką. Postępowanie sadowe zakończyło się zaś niekorzystnie dla inwestorów – sąd stwierdził nieważność umowy użytkowania wieczystego, stanowiącej załącznik do wniosku D. i W. P. o wydanie pozwolenia na budowę, z której to wywodzili swoje prawo do dysponowania nieruchomością.
Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał faktyczny wskazuje zatem raczej, że organy administracji nie udzieliły pozwolenia na kontynuowanie prac przy spornym obiekcie i w konsekwencji nie dokonano jego legalizacji. Za takim wnioskiem przemawiać może również treść przesłanej przez skarżącego w toku postępowania sądowego kopii pisma Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...], skierowanego do T. A., z którego wynika, że w toczącej się wówczas przed Burmistrzem Miasta K. sprawie dotyczącej zagospodarowania przez małżonków P. budynku gospodarczego znajdującego się na działce o nr ewid. 612 w K. "Burmistrz Miasta nie wydawał (...) decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zostało jedynie wydane zaświadczenie na wniosek D. P., że na działce nr 612 można budować budynki gospodarczo-garażowe, które będą uzupełniać istniejące siedlisko. Zaświadczenie to w żaden sposób nie może być traktowane jako pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku."
W ponownym postępowaniu organy administracji obowiązane będą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego winny w szczególności ustalić, czy w dalszym toku postępowania, w którym wydana została decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...], wydana została decyzja zezwalająca inwestorom na wznowienie robót przy spornym obiekcie. W tym celu, jak to zostało wyżej podniesione, należy wezwać strony postępowania do złożenia stosownych wyjaśnień. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
Organy administracji winny również wyjaśnić, jakie znaczenie dla sprawy ma informacja zawarta w przesłanej do sądu kopii pisma Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...], z którego wynika m.in., że skarżący złożył już raz, w dniu [...]., wniosek dotyczący wydania nakazu przymusowej rozbiórki spornego budynku oraz że wniosek ten został przesłany do rozpoznania Kierownikowi Urzędu Rejonowego w T.. Okoliczność złożenia wniosku oraz prowadzenia w jego przedmiocie postępowania potwierdził skarżący na przeprowadzonej przez sądem rozprawie. Ustalenie, czy i jakie rozstrzygnięcie zapadło w tej sprawie, może mieć kluczowe znaczenie dla oceny wniosku skarżącego z [...], rozpoznawanego w niniejszym postępowaniu.
Wobec tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 500,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpisu sądowego od skargi). Jednocześnie, mając na uwadze na treść decyzji (umorzenie postępowania), sąd odstąpił od wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a.