Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 marca 2023 r. N., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.") w związku z wyrokiem NSA z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 197/22, zwróciła się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych o udostępnienie treści pytań egzaminacyjnych, wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalistycznego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2021 – 2022, w sesji wiosennej i jesiennej. Udostępnienie rzeczonych informacji powinno nastąpić w formie elektronicznej przez przesłanie ich na elektroniczną skrzynkę podawczą /N./skrytka lub adres email:[...]@[...].org.pl.
Aktem z 29 marca 2023 r. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych (określany dalej w skrócie jako "Dyrektor CEM"), na podstawie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., poinformował, że udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych wiąże się z poniesieniem przez CEM dodatkowych kosztów wynikających ze sposobu ich udostępnienia wskazanego we wniosku. Koszty te obejmują:
- 1. odszukanie żądanych materiałów w archiwum CEM (bazie elektronicznej i papierowej);
- 2. przygotowanie książeczek testowych w formacie wskazanym we wniosku, poprzez wyodrębnienie ich z zasobów CEM, połączenie odrębnie każdej książeczki z okładką oraz nadanie odpowiedniej nazwy pliku i jego zapisanie;
- 3. w razie potrzeby porównanie elektronicznej wersji książeczki z jej odpowiednikiem papierowym, użytym na danym egzaminie (m.in. w celu weryfikacji tych materiałów w kontekście pytań unieważnionych);
- 4. wyodrębnienie kluczy odpowiedzi w wersji pierwszej;
- 5. konwersja plików komputerowych odpowiedzi z aplikacji służącej do obliczania wyników egzaminów do formatu żądanego we wniosku (odczytywalnego przez wnioskodawcę bez posiadania aplikacji, którą posługuje się CEM);
- 6. nadanie nagłówków plików kluczy odpowiedzi w sposób umożliwiający ustalenie, do którego egzaminu się je stosuje;
- 7. zapisanie kluczy odpowiedzi (odrębnie dla każdego egzaminu);
- 8. przygotowanie materiałów do przesłania drogą elektroniczną (podzielenie na sekwencje z powodu dużej objętości);
- 9. przesłanie żądanych materiałów.
Dyrektor CEM wskazał, że materiały te obejmą 210 książeczek testowych i kluczy odpowiedzi (łącznie 420 plików). Uwzględniając konieczność zaangażowania dwóch pracowników CEM (z Sekcji Konstrukcji Testów i informatyka) oraz stawki godzinowe wynagrodzenia tych osób, została ustalona łączna wartość kosztów na kwotę 2313,50 zł. Następnie organ powołując się na art. 15 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wyjaśnił, że wnioskodawca powinien w ciągu 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia poinformować CEM o: zgodzie na pokrycie kosztów w ww. wysokości bądź wycofaniu wniosku ze względu na wysokość opłaty. W wypadku wyrażenia zgody na wniesienie podanej kwoty i niewycofania wniosku, należy ją uiścić na rachunek bankowy CEM.
Jednocześnie Dyrektor CEM zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku na dzień 21 kwietnia 2023 r. Uzasadnieniem odroczenia jest aktualnie trwająca sesja egzaminacyjna dla lekarzy i lekarzy dentystów, podczas której CEM organizuje zasadniczo 2 egzaminy testowe dziennie. Ich przygotowanie wymaga zaangażowania tych samych osób, które opracowują żądane materiały.
Powyższy akt Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych N. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z powodu naruszenia art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem strony skarżącej w powiadomieniu nie wykazano zasadności żądania zwrotu tych kosztów we wskazanej wysokości. Uwzględniając okoliczność, że możliwość żądania zwrotu dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji zgodnie z wnioskiem jest wyjątkiem od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany, aby mógł skutecznie żądać zapłaty tych kosztów, powinien wnikliwie oszacować ich wysokość i przedstawić ich wyliczenie w taki sposób, aby zarówno wnioskodawca, jak też sąd w przypadku wniesienia skargi na akt ustalający wysokość tych kosztów, mogli dokonać oceny zasadności tego żądania i prawidłowości ustalenia ich wysokości.
Powiadomienie Dyrektora CEM z 29 marca 2023 r. wymogów tych nie spełnia. Przede wszystkim N. nie wskazała żadnego szczególnego formatu przekazania jej danych w formie elektronicznej, a - jak wynika z treści powiadomienia - CEM dysponuje zarówno formą papierową, jak i formą elektroniczną informacji objętej wnioskiem. W związku z tym niezrozumiałe jest na czym miałoby polegać "przygotowywanie książeczek testowych w formacie wskazanym we wniosku". Dyrektor CEM nie wskazał przy tym formatu, w jakim posiada te dane, co uniemożliwia wnioskodawcy zweryfikowanie twierdzenia o konieczności podejmowania dodatkowych czynności i konwertowania danych do żądanego formatu. Skoro CEM jest odpowiedzialne za organizację PES, w tym również za ustalenie pytań PES, a następnie za wydrukowanie testów i ich dystrybucję, to wydaje się mało prawdopodobne, aby organ ten nie dysponował gotową formą elektroniczną tych materiałów, w tym również kluczy poprawnych odpowiedzi, które były zastosowane przy przeprowadzonych już egzaminach PES.
N. wnioskowała o udostępnienie treści pytań egzaminacyjnych, wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, które odbyły się w latach 2021-2022, a więc kompletnych testów wykorzystanych dla potrzeb przeprowadzenia tego egzaminu, zawierających również pytania, które zostały unieważnione. Zbędne jest zatem dokonywanie również takich czynności jak porównywanie elektronicznej wersji z jej odpowiednikiem papierowym i "wyodrębnianie kluczy odpowiedzi w wersji pierwszej". Tak opracowana informacja będzie niezgodna z wnioskiem N..
Ponadto N. nie wnioskowała też o tworzenie nowych "książeczek z okładką". Koszty tych czynności nie są zatem kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Także konieczność odszukania w archiwum CEM żądnych materiałów wydaje się nieprzekonywująca. Dyrektor CEM w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność CEM w rozpoznaniu wniosku N. o udostępnienie pytań z PES, które się odbyły, przekonując o istnieniu przesłanek uzasadniających wprowadzenie ograniczeń w dostępie do pytań wykorzystanych już na potrzeby PES, wskazywał, że te same pytania są wykorzystywane w kolejnych edycjach PES z uwagi na ograniczenia w pozyskiwaniu takich pytań wynikające z nielicznej grupy specjalistów mogących je przygotować. CEM na bieżąco korzysta więc z tych materiałów, a zatem ich wyszukanie nie powinno być czasochłonne, zwłaszcza, że wniosek N. dotyczy lat 2021-2022.
Ponadto w powiadomieniu nie wskazano liczby dodatkowych godzin pracy, które każdy z dwóch pracowników będzie musiał wykonać poza swoim czasem pracy, aby przygotować i udostępnić informacje objęte wnioskiem N., ani też w jaki sposób ustalono przyjętą stawkę godzinową. Większość tych czynności, wykonywanych w formie elektronicznej, albo - jak wskazano wyżej - jest całkowicie zbędna dla udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem albo - jak np. podzielenie plików na sekwencje z powodu dużej objętości żądanej informacji w celu jej przesłania - nie jest dla informatyka czynnością czasochłonną.
W związku z powyższym wskazanie, że wysokość kosztów została ustalona z uwzględnieniem stawki godzinowej wynagrodzenia dwóch pracowników zaangażowanych w przygotowanie tych informacji, bez wskazania ich czasu pracy przy realizacji poszczególnych czynności niezbędnych dla udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wysokości stawki godzinowej dodatkowego wynagrodzenia, które zostanie im wypłacone, uniemożliwia zweryfikowanie poprawności wyliczenia tej należności. Niezależnie od tego strona skarżąca zauważyła, że z powiadomienia nie wynika, aby obsługa wniosku wymagała obciążenia pracowników dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi poza ich normalny czas pracy, skoro uzasadnieniem przedłużenia czasu rozpoznania tego wniosku jest okoliczność, że pracownicy ci aktualnie zaangażowani są w przygotowanie egzaminów w trwającej sesji egzaminacyjnej.
Odpowiadając na skargę Dyrektor CEM wniósł o jej oddalenie, argumentując, że organ może pobrać opłatę tytułem pokrycia kosztów powstałych na skutek przygotowania informacji publicznej i przekazania jej zgodnie ze złożonym wnioskiem, jeśli koszty takie powstały na przykład w wyniku dodatkowego zaangażowania pracowników organu, którzy przygotowywali takie materiały. Ponadto opłata taka jest uzasadniona, jeśli dodatkowa praca związana z przygotowaniem żądanych informacji utrudnia normalne funkcjonowanie organu. Duża liczba przygotowywanych dokumentów może bowiem silnie angażować pracowników organu i tym samym utrudniać im realizowanie bieżących zadań danej jednostki. Przepisy nie określają stopnia uszczegółowienia powiadomienia o powstałych kosztach, a zwłaszcza nie wymagają, by podać wartość stawki godzinowej pracownika, przygotowującego informacje. W analizowanej sprawie skarżący wystąpił o testy egzaminacyjne wraz z kluczami poprawnych odpowiedzi, które były wykorzystane podczas 4 sesji egzaminacyjnych, w latach 2021-2022.
Ostatecznie materiały te obejmowały 210 książeczek testowych oraz taką liczbę kluczy poprawnych odpowiedzi. Łącznie więc organ musiał przygotować 420 plików komputerowych dokumentów, co wynika z treści powiadomienia z 29 marca 2022 r. Skarżący kwestionuje konieczność wykonania podanych czynności, a tym samym podważa zasadność naliczenia dodatkowych kosztów. Twierdzenia te są chybione i najprawdopodobniej wynikają z braku wiedzy na temat technicznych uwarunkowań przygotowania testów i sporządzenia kluczy poprawnych odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że książeczki testowe są opracowywane w dwóch odrębnych programach (okładki i zawartość). Przy czym niekiedy na wewnętrznej części okładki drukowane są pytania testowe (w celu oszczędności papieru). Konieczne było zatem każdorazowe sprawdzenie, czy odnośnie do danego testu zabieg taki był wykonany.
Ponadto pracownicy CEM musieli połączyć okładki z zawartością książeczki. Niezbędne było również odpowiednie przygotowanie kluczy poprawnych odpowiedzi, które są zapisane w aplikacji dedykowanej obliczaniu wyników egzaminu. Posiadają one specyficzny format danych, który pozwala na otworzenie pliku wyłącznie w tej aplikacji. Konieczne było więc konwertowanie kluczy do formatu odczytywalnego przez skarżącego. Poza tym klucze te zawierają dane dotyczące obu wersji testu. Niezbędne było więc wyodrębnienie tylko jednej wersji, adekwatnej do treści książeczki testowej. Przesłanie kluczy w pierwotnym układzie nie pozwalałoby na ustalenie, który klucz jest właściwy do danej wersji, co oczywiście mogłoby wprowadzać w błąd skarżącego. Wskazanych czynności należało dokonać odrębnie dla każdego klucza odpowiedzi (czyli 210 razy). Proces ten nie mógł być zautomatyzowany. Pracownik CEM musiał też indywidualnie nadawać nagłówki plików, które łatwo pozwalałyby na ustalenie ich zawartości. Zapis następował też odrębnie i indywidualnie dla każdego pliku.
Organ wskazując następnie na treść art. 16s ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2022 r. poz. 1731, z późn.zm.) wyjaśnił, że w przypadku uznania zgłoszonego zastrzeżenia, zadanie testowe objęte zastrzeżeniem jest pomijane przy ustalaniu wyniku egzaminu testowego w stosunku do wszystkich zdających, co odpowiednio obniża liczbę możliwych do uzyskania punktów. Punkty za zadania unieważnione nie są przyznawane. Wobec powyższego konieczne było ustalenie, czy w kluczach poprawnych odpowiedzi zostały prawidłowo zamieszczone informacje o unieważnieniu pytania.
Czynności te wykonywały dwie osoby zatrudnione w CEM, tj. pracownik Sekcji Konstrukcji Testów oraz informatyk CEM. Organ przyjął, że przygotowanie jednego zestawu (książeczka testowa + klucz prawidłowych odpowiedzi) zajmuje ok. 20 minut. Oznacza to, że możliwe było przygotowanie 3 takich zestawów na godzinę. Ostatecznie więc proces opracowania 420 plików oraz ich przygotowania do przesłania pocztą elektroniczną (zgodnie ze złożonym wnioskiem) wymagał 70 roboczogodzin. Warto nadmienić, że w owym czasie CEM przygotowywało ok. 60 testów na potrzeby bieżącej sesji egzaminacyjnej, w której odbywa się PES. W prace te były zaangażowane wspomniane osoby. Przygotowanie żądanych przez skarżącego materiałów wymagało więc zlecenia tych zadań ponad standardowe czynności tych pracowników i generowało dodatkowy czas ich pracy. Warto też nadmienić, że ze względu na szczupłe zasoby kadrowe, CEM w tym czasie było zmuszone zatrudnić na podstawie umowy cywilnoprawnej dodatkową osobę do Sekcji Konstrukcji Testów, która odciążyła pracownika zajmującego się omawianymi czynnościami.
Z przedstawionej faktografii wynika, że przygotowanie żądanych materiałów wymagało dużego zaangażowania pracowników CEM. Kwota została skalkulowana o realny czas pracy tych osób, uwzględniający z jednej strony bieżące ich zadania, a z drugiej stawkę godzinową ich wynagrodzenia.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że CEM, uzasadniając potrzebę "ograniczeń w dostępie do pytań wykorzystanych już na potrzeby PES, wskazywał, że te same pytania są wykorzystywane w kolejnych edycjach PES z uwagi na ograniczenia w pozyskiwaniu takich pytań wynikających z nielicznej grupy specjalistów", a nadto, że CEM korzysta na bieżąco z tych materiałów, a więc "ich wyszukanie nie powinno być czasochłonne", organ stwierdził, że skarżący nie posiada dostatecznej wiedzy na temat opracowywania testów. W istocie w niektórych dziedzinach CEM musiało sięgać do już użytych na egzaminie pytań i je wykorzystać ponownie do testu, ale wówczas pobierało te materiały z odrębnych baz (w formie papierowej lub elektronicznej), bądź też z wydrukowanej już książeczki. Pozyskiwanie tych materiałów następowało zatem w inny sposób niż przygotowanie żądanych materiałów dla skarżącego.
Ponadto skarżący twierdzi, że w powiadomieniu z 29 marca 2023 r. Dyrektor CEM nie wykazał, że "obsługa wniosku wymagała obciążenia pracowników dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi poza ich normalny czas pracy". Po pierwsze, art. 15 u.d.i.p. nie wymaga, by organ udowadniał i przekonywał wnioskodawcę co do zasadności poniesionych kosztów. Przepis stanowi bowiem, że organ ma jedynie powiadomić o tych kosztach. Po wtóre, w piśmie z 29 marca 2023 r. Dyrektor CEM expressis verbis podał, że takie dodatkowe koszty organ poniesie i precyzyjnie wyliczył czynności, które te koszty generują. Wyjaśnił też, że do wykonania tych czynności musi zaangażować dwóch pracowników CEM. Uzasadniając odroczenie rozpatrzenia wniosku podał, że pracownicy ci są równocześnie zaangażowani do przygotowania bieżących testów. Z wywodu tego jasno więc wynikało, że wykonanie czynności związanych z przygotowaniem żądanych materiałów jest dla tych pracowników dodatkowym zajęciem, które muszą zrealizować oprócz bieżących zadań, co utrudniało funkcjonowanie organu. Jak zaś wyjaśniono utrudnienie normalnego funkcjonowania organu powoduje, że organ "będzie uprawniony obciążyć wnioskodawcę dodatkowymi kosztami".
Skarżący ocennie twierdzi też, że podzielenie plików na sekwencje dla informatyka nie jest czynnością czasochłonną. Tezy tej jednak nie uzasadnia. Być może wynika ona z mylnego wyobrażenia skarżącego o działaniach informatycznych, które w tym wypadku wymagały odpowiedniego spakowania plików i ich przesłania w wielu dokumentach (aby nie spowodować niedrożności skrzynki nadawczej CEM i odbiorczej skarżącego).
Dla pełności obrazu organ nadmienił, że 21 kwietnia 2023 r. (czyli w terminie wskazanym w powiadomieniu z 29 marca 2023 r.) przekazał skarżącemu żądane materiały zgodnie z jego wnioskiem. Nie uzależnił ich udostępnienia od wniesienia opłaty i dotychczas nie podjął działań egzekucyjnych. Nie wydał więc w tej sprawie żadnych innych aktów, wzywających do zapłaty.
Konkludując Dyrektor CEM stwierdził, że organ może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom powstałym na skutek przygotowania żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku. Koszty te obejmują dodatkowy czas pracy osób, które opracowują oczekiwane materiały. W analizowanej sprawie przygotowanie i przekazanie pytań testowych angażowało dwóch pracowników CEM, którzy równolegle musieli realizować bieżące zadania związane z organizacją wiosennej sesji egzaminacyjnej. Kwota została obliczona w oparciu o liczbę przygotowywanych plików komputerowych i czas pracy, poświęcanej na ich sporządzenie, a także stawki wynagrodzenia pracowników CEM, którzy zajmowali się tą działalnością. W ocenie organu możliwe było zatem wystosowanie do skarżącego powiadomienia o wspomnianych kosztach.
Na rozprawie 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W judykaturze sądów administracyjnych na tle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ugruntowało się stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego uznać należy, że N. poddała sądowej kontroli akt Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z dnia 29 marca 2023 r. ustalający, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902), opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie 2313,50 zł.
Osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest zatem ocena zasadności ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Według art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art.
15. Przepis art. 15 u.d.i.p. stanowi mianowicie, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).
Z powyższego wynika, że zasadą jest bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ w ściśle określonych przypadkach podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może, choć nie jest do tego zobowiązany, pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą dodatkowym kosztom, które poniesie w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wysokość spornej opłaty powinna wobec tego odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Możliwość ta istnieje wyłącznie w przypadku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest bowiem możliwe obciążenie wnioskodawcy tą opłatą po udostępnieniu informacji publicznej w BIP lub też w sposób, o którym mowa w art. 11 u.d.i.p. Obciążenie opłatą ma więc charakter uznaniowy, co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem poniesione zostały dodatkowe koszty.
Pojęcie "dodatkowe koszty", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 15 u.d.i.p., które tutejszy Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji (vide: Kamińska Irena, Rozbicka – Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 15, wyd. III, opubl. WK 2016). Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji).
Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (vide: wyroki NSA z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1302/17 i 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 411/21).
Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (vide: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 662/16, 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1302/17, 7 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 547/18). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1550/21 koszty dodatkowe ponoszone przez organ muszą być ściśle związane z realizacją wniosku i nie mogą pokrywać się z kosztami (choćby osobowymi) związanymi z realizacją ustawowego obowiązku publikacji informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej. Koszty te mają znajdować uzasadnienie w realizacji wskazanej we wniosku formy lub sposobu udzielenia informacji publicznej, a więc muszą zamykać się wyłącznie, po pierwsze - w czynnościach podjętych w związku z wyznaczonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji bądź w związku z przekształcaniem informacji, a po drugie - nie mogą być kosztami, które organ poniósłby także w przypadku, gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wpłynął.
Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej ostatecznej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji co do ewentualnej zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Akt w przedmiocie wyznaczenia opłaty nie może być wydawany w sposób dowolny, ponieważ w celu ograniczenia dostępu do informacji podmiot zobowiązany mógłby w każdym wypadku nakładać koszty dodatkowe a wnioskodawca, który nie byłby w stanie zweryfikować czy nałożona opłata jest zasadna czy nie, zawsze byłby narażony na poniesienie pewnego ryzyka zmiany wysokości tej opłaty w późniejszym czasie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 923/21).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że według Regulaminu Organizacyjnego Centrum Egzaminów Medycznych, stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie Centrum Egzaminów Medycznych (Dz.Urz.MZ.2010.9.55), do zadań Centrum Egzaminów Medycznych, zwanego dalej "CEM", należy organizowanie i przeprowadzanie Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, w tym opracowanie banku pytań testowych, a także archiwizowanie dokumentacji egzaminacyjnej i wydawanie z niej zaświadczeń oraz prowadzenie działalności informacyjnej w obszarze zagadnień będących przedmiotem działalności CEM (§ 1 pkt 3 lit. a, pkt 7 i 8). Do zadań Zastępcy Dyrektora należy tworzenie i nadzorowanie komputerowego banku zadań testowych (§ 3 pkt 3), natomiast do zadań Sekcji Ewaluacji i Analiz należy upowszechnianie wyników egzaminów w formie elektronicznej, na stronach internetowych CEM (§ 6 pkt 3).
Zgodnie z § 8 pkt 5 i 6 Regulaminu do zadań Sekcji Konstrukcji Testów należy prowadzenie i systematyczne uzupełnianie komputerowego banku zadań testowych oraz systematyczne wprowadzanie danych opisujących wartość zadania po przeprowadzeniu egzaminu.
Sąd uwzględniając powyższe zadania spoczywające na Centrum Egzaminów Medycznych, które na gruncie rozpatrywanej sprawy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że z zaskarżonego aktu nie wynika, by koszty ustalone przez Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych przy realizacji wniosku N. miały charakter kosztów dodatkowych (osobowych bądź rzeczowych) w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p., wykraczających poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia. W treści kontrolowanego powiadomienia organ ograniczył się wyłącznie do wymienienia chronologicznie w dziewięciu punktach wszystkich czynności, które muszą zostać przezeń podjęte celem realizacji wniosku strony skarżącej. Wskazał także, że materiały te obejmą 210 książeczek testowych i kluczy odpowiedzi (łącznie 420 plików). Uwzględniając konieczność zaangażowania dwóch pracowników CEM (z Sekcji Konstrukcji Testów i informatyka) oraz stawki godzinowe wynagrodzenia tych osób, organ ustalił łączną wartość koszów na kwotę 2313,50 zł. Odwołując się do art. 15 ust. 2 zdanie 2 organ stwierdził następnie, że wnioskodawca powinien w ciągu 14 dni od dnia otrzymania niniejszego powiadomienia poinformować CEM o zgodzie na pokrycie kosztów w w/w wysokości bądź wycofaniu wniosku ze względu na wysokość opłaty.
Na zakończenie organ poinformował o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku na dzień 21 kwietnia 2023 r., czego uzasadnieniem jest aktualnie trwająca sesja egzaminacyjna dla lekarzy i lekarzy dentystów, podczas której CEM organizuje zasadniczo 2 egzaminy testowe dziennie. Ich przygotowanie wymaga zaangażowania tych samych osób, które opracowują żądane materiały. Bezspornie zatem organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zachodzi podstawa do ustalenia spornej opłaty za udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej we wskazanej wysokości, co stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że w powiadomieniu z 29 marca 2023 r. Dyrektor CEM nie wykazał, że obsługa wniosku wymagała obciążenia pracowników dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi poza ich normalny czas pracy. Nie wyjaśnił także jaki czas pracy jest potrzebny do realizacji wniosku ani też jaką stawkę godzinową wynagrodzenia przyjął ustalając sporną opłatę, skoro jak wskazał owa stawka godzinowa rzutowała na wysokość tej opłaty. Dopiero w treści odpowiedzi na skargę organ doprecyzował i należycie uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Wskazał między innymi na czas, jaki jest potrzebny do przygotowania jednego zastawu (książeczka testowa + klucz prawidłowych odpowiedzi), ilość roboczogodzin, które są niezbędne do realizacji wniosku N. oraz konieczność zatrudnienia na podstawie umowy cywilnoprawnej dodatkowego pracownika do Sekcji Konstrukcji Testów, który odciążył pracownika zajmującego się wskazanymi czynnościami.
Wyjaśnił również, że przygotowanie żądanych przez skarżącego materiałów wymagało zlecenia tych czynności ponad standardowe czynności tych pracowników i generowało dodatkowy czas ich pracy. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., w którym organ powinien wyrazić swoje stanowisko wobec wywiedzionej skargi. Nie budzi jednak wątpliwości, że argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ani go uzupełniać, gdyż to nie pismo procesowe złożone w postępowaniu sądowym, podlega ocenie, lecz zaskarżony akt administracyjny.
Podsumowując Sąd uznał, że koszty udostępnienia informacji publicznej ustalone zostały z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.d.i.p., albowiem organ nie wykazał, że mają one charakter kosztów dodatkowych, przekraczających normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarży akt, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących równowartość uiszczonego wpisu orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnieni przedstawioną w treści uzasadnienia niniejszego wyroku ocenę prawną i usunie dostrzeżone naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.