Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu zażalenia K. M. i A. M., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] znak [...].
Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił wszczęte na wniosek A. M. i K. M. z dnia 2 marca 2015 r. postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 i 25/2 obręb [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB), poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie legalności i sposobu wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 położonych w miejscowości N. oraz ustalenie czy na nieruchomości nr ewid. 25/2 obręb [...] powstał parking dla samochodów ciężarowych.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji argumentując, że w tej sprawie prowadzonej w odniesieniu do negowanej zabudowy na terenach położonych na obszarze, na którym brak jest planu miejscowego, kluczowe znaczenie ma kwalifikacja istniejącej już zabudowy z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, uwzględniając w szczególności okoliczności jej powstania i przeznaczenia oraz funkcję, jaką faktycznie pełni. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, może być zaliczane do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Parking dla samochodów ciężarowych nie jest wymieniony w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli przyjąć, że na utwardzonych terenach doszło do rzeczywistego i nie o charakterze tymczasowym, incydentalnym przekształcenia ich funkcji i powstania parkingu dla samochodów ciężarowych, to w takim przypadku będziemy mieli do czynienia w istocie z powstaniem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wymagającego decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Taka bezspornie ustalona zmiana zagospodarowania terenu uzasadniałaby niewątpliwie ingerencję organu nadzoru budowlanego, stosownie do przepisów powyższej ustawy, w wyniku której może zachodzić konieczność oceny zachowania ładu przestrzennego w drodze wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy. Sam organ gminy kwestii tych nie może przesądzać, ponieważ nie należą one do jego właściwości.
Mając na uwadze powyższe organ I instancji pismami z dnia 6 lipca 2016 r. i 30 sierpnia 2016 r. zwrócił się do PINB o udzielenie informacji, na jakim etapie i jakich ustaleń dokonał organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu w sprawie budowy parkingu na samochody ciężarowe na działkach oznaczonych nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 obrębu [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 należących do M. Ł., Z. i K. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że powinien on przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu czy z budową parkingu.
Podczas przeprowadzonych przez Wójta Gminy R. oględzin nieruchomości nr ewid. 25/2 obręb [...] ustalono, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalno-gospodarczym, za którym trwają prace związane z utwardzeniem terenu płytami ażurowymi. Działka ta stanowi własność M. Ł. i położona jest w sąsiedztwie działek objętych postępowaniem prowadzonym przez PINB, o którym mowa powyżej. Bezsporne ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, czy na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 25/2 obręb [...] powstał parking dla samochodów ciężarowych, pozwoli podjąć dalsze czynności w prowadzonym przez organ postępowaniu i wydać zgodną z prawem decyzję administracyjną.
Organ I instancji odwołując się do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że prowadzone postępowanie w trybie art. 59 u.p.z.p. dotyczące nieruchomości nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 i 25/2 jest w toku. Rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem tego postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB. Zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy poprzez wykonanie robót budowlanych (utwardzenie terenu kostką, płytami ażurowymi i destruktem) na nieruchomościach nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 i 25/2 położonych w obrębie [...] powstał parking dla samochodów osobowych i ciężarowych oraz ustalenie czy na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 25/2 obręb [...] powstał parking dla samochodów ciężarowych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Do jednych z zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne w sprawie legalności i sposobu wykonania robót budowlanych przy budowie parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 w miejscowości N. jest w toku i organ nadzoru budowlanego nadal prowadzi postępowanie wyjaśniające. Bezsporne ustalenie, czy na tych działkach powstał parking dla samochodów osobowych i ciężarowych będzie miało wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne w trybie art. 59 u.p.z.p. Wydanie nakazu, o którym mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., może nastąpić jedynie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego podstawą dalszego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy R. jest ustalenie, czy na przedmiotowych działkach poprzez wykonanie robót budowlanych nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która wymagała, czy też nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalenie tego faktu pozwoli podjąć dalsze czynności w prowadzonym postępowaniu i wydać zgodną z prawem decyzję administracyjną. Wydanie decyzji ostatecznej przez organ nadzoru budowlanego w sprawie legalności i sposobu wykonania robót budowlanych przy budowie parkingu na samochody ciężarowe warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ. Do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania. Przeszkoda ta ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie w pełni zasadnym jest zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. M. i K. M. wnieśli o jego uchylenie i wskazali, że decyzją nr [...] Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od tego czasu, poza kierowaniem zapytań do PINB, organ I instancji nie wykonał żadnych czynności pomimo, że PINB wszczął postępowanie w sprawie parkingu na samochody ciężarowe na wniosek Wójta Gminy. Nikt z urzędników nie pojawił się na oględzinach wyznaczonych przez PINB w T., zachowując tym samym bierną postawę. Żalący się zarzucili, że organ I instancji ograniczył swoje postępowanie w sprawie parkowania samochodów ciężarowych do gruntów działek położonych w strefie nieposiadającej planu zagospodarowania przestrzennego, tj. do granicy 100 metrów od ul. Akacjowej w miejscowości N.. Poza tą umowną granicą, w dalszej części wyżej wymienionych działek na długości ok. 260 m według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty stają się strefą rolniczo-osadniczą.
W roku 2016 właściciele działek wybudowali od strony drogi wojewódzkiej nr 416 wjazd w strefie rolniczo-osadniczej, który przebiega prostopadle do działek nr 25/2, 25/4, 24, 23, 22 i służy do bezpośredniego wjazdu samochodów ciężarowych na wymienione działki. Sam wjazd jest utwardzony, ale grunty obok wznoszonego budynku gospodarczego już nie. Z obserwacji skarżących wynika, że na gruntach ornych nieutwardzonych, jak i na części drogi dojazdowej do budynku gospodarczego, parkują samochody firm transportowych. Fakt ten potwierdza w swych zeznaniach przed PINB w T. M. Ł.. Według żalących się parkujące od lat samochody ciężarowe w strefie nieobjętej planem zagospodarowania, jak również na gruntach strefy rolniczo-osadniczej, oddziałują niekorzystnie na środowisko, o czym Wójt Gminy R. powinien zawiadomić organy powołane do oceny tych faktów. Parkowanie samochodów firm transportowych w strefie rolniczo-osadniczej jest naruszeniem postanowień planu przestrzennego zagospodarowania terenu, a ocena stopnia i skutków naruszenia należy do kompetencji Wójta Gminy, a nie PINB.
Przypomnieli, że Kolegium w ramach postępowania o naruszenie stosunków wodnych, postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy R., który zawiesił postępowanie oczekując decyzji PINB w T..
Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W jego uzasadnieniu Kolegium przywołało regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wyjaśniło, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.
Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach.
Zdaniem Kolegium w omawianym przypadku zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z przyczyn podanych przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W świetle powyższego przepisu ingerencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest uzasadniona w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego. Istotne jest zatem ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności - czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę.
Jak wskazało Kolegium w decyzji z dnia [...] kluczowe znaczenie w sprawie ma kwalifikacja istniejącej już zabudowy z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu okoliczności jej powstania i przeznaczenia oraz funkcji, jaką faktycznie pełni. Jak ustalił organ gminy na terenie objętym postępowaniem doszło do utwardzenia powierzchni gruntu. Z kolei wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, może być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Parking dla samochodów ciężarowych nie jest wymieniony w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ustawy Prawo budowlane. Kolegium zajęło stanowisko, że jeżeli przyjąć, iż na utwardzonych terenach doszło do rzeczywistego i nie o charakterze tymczasowym, incydentalnym, przekształcenia ich funkcji i powstania parkingu dla samochodów ciężarowych, to w takim przypadku będziemy mieli do czynienia w istocie z powstaniem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wymagającego decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Taka bezspornie ustalona zmiana zagospodarowania terenów uzasadniałaby niewątpliwie ingerencję organu nadzoru budowlanego, stosownie do przepisów powyższej ustawy, w wyniku której może zachodzić konieczność oceny zachowania ładu przestrzennego w drodze wspomnianej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Sam organ gminy kwestii tych nie może przesądzać, ponieważ nie należą one do jego właściwości.
Kolegium wskazało również, że wynik postępowania organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenów objętych postępowaniem organu gminy, będzie miał niewątpliwie wpływ na postępowanie prowadzone w trybie w art. 59 u.p.z.p.
Organ II instancji zauważył także, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr ewid. 22, 23, 25/3, 25/4 w miejscowości N., które nie zostało zakończone. Wprawdzie decyzją z dnia [...] PINB umorzył postępowanie w tej sprawie, jednakże decyzja ta została zaskarżona do [...]WINB, a zatem nie jest ostateczna. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że prowadzone przed PINB w T. postępowanie w sprawie sprawdzenia, czy parking dla samochodów ciężarowych na działkach nr 22, 23, 25/3 i 25/4 został wybudowany zgodnie w prawem, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to kwestia, której brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne, zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wobec powyższego, skoro zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania, zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie K. M. i A. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Ich zdaniem doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej na obecnym etapie nie jest możliwe wobec wszystkich spornych nieruchomości bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Według autorów skargi zawieszenie postępowania wobec wszystkich spornych nieruchomości jest zbędne, ponieważ okoliczności faktyczne sprawy ustalone przez organ I instancji na aktualnym etapie postępowania pozwalają na wydanie decyzji co do istoty sprawy chociażby poprzez wydanie decyzji częściowej, to jest w sposób przewidziany w art. 104 § 2 k.p.a. W istocie w okolicznościach tej sprawy część spornych nieruchomości objęta jest planem miejscowym, część zaś nie jest nim objęta, natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości, polegająca m.in. na parkowaniu samochodów ciężarowych, nastąpiła zarówno w części objętej planem miejscowym, jak i w części planem tym nie objętej.
W przypadku, gdyby przyszło zgodzić się z wyrażonym przez organy obu instancji poglądem o konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wobec wszystkich spornych nieruchomości, doszłoby do faktycznej niemożliwości zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., bowiem właściciele tychże nieruchomości stosownie do zakresu prowadzonych czynności w sprawie, w tym oględzin, przemieszczaliby parkowane pojazdy z części objętej planem miejscowym do części nie objętej tym planem bądź odwrotnie. Ponadto istnieją postanowienia planu miejscowego pozwalające na zbadanie i ustalenie zgodności zaistniałej zmiany sposobu zagospodarowania z postanowieniami owego planu, istnieją wobec tego przesłanki do zastosowania w sprawie normy art. 59 ust 3 u.p.z.p. Skoro zatem brak jest przeszkód do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty choćby w przypadku części przedmiotu postępowania, to nie zachodzą podstawy do stosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania w całości.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy R. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4, 25/2 obręb [...]do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB, poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sprawie legalności i sposobu wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu na samochody ciężarowe na działkach nr ewid. 22, 23, 24, 25/3, 25/4 oraz ustalenie, czy na nieruchomości nr ewid. 25/2 obręb [...] powstał parking dla samochodów ciężarowych stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w istotnym stopniu rzutować na wynik sprawy.
Rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie (użyty zwrot "zawiesza") w każdym przypadku, gdy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że bez uprzedniego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia nie jest możliwe rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania zgodnie podkreśla się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.
W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1221/14 (Lex nr 2034007).
Zauważa się ponadto, że przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd (por. wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15 – Lex nr 2305545, 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1699/14 – Lex nr 2032735).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji na wniosek skarżących wszczął i prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
W rozumieniu art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: pkt 1 - wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo pkt 2 - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).
Dla wykładni tego przepisu istotne znaczenie ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1485/07 (Lex nr 530486), aprobowane w pełni przez tutejszy sąd, zgodnie z którym wbrew poglądom piśmiennictwa, które zdaje się widzieć możliwość stosowania regulacji art. 59 ust. 3 jedynie do tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 477 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 476), przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust.
2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu, wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza za takim "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 nie zostanie wydane pozwolenie budowlane, bowiem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji zaś budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a nadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 i n. Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania.
Powołane przepisy pozwalają na wyprowadzenie następujących wniosków: Po pierwsze, jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia budowlanego, a jednocześnie miała charakter jednorazowy i tymczasowy i miała trwać do roku, nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wstrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
Po trzecie, te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdza się bowiem, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 493/10, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 65/16, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 451/16 i z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 823/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie przytoczony wyżej pogląd judykatury, iż przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne bez uprzedniego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło w istotnym stopniu rzutować na wynik sprawy.
Przede wszystkim zauważyć należy, że zanim organ zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., winien rozważyć, czy faktycznie na gruncie konkretnej sprawy powstało zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ, którego nie jest on w stanie, w ramach posiadanych kompetencji samodzielnie rozstrzygnąć. Takich wszechstronnych rozważań na gruncie rozpoznawanej sprawy niewątpliwie brak. Dodatkowo na podstawie akt sprawy nie sposób w ogóle ustalić, w którym konkretnie miejscu na terenie danej nieruchomości objętej postępowaniem doszło do utwardzenia terenu, ani też która część tego utwardzenia wykorzystywana jest do parkowania (postoju) pojazdów ciężarowych. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się wydane dla tego terenu decyzje administracyjne obejmujące swoim zakresem także wykonanie utwardzenia konkretnych nieruchomości, protokoły oględzin nieruchomości i dokumentacja fotograficzna potwierdzająca utwardzenie terenu, zaparkowane pojazdy ciężarowe zarówno na terenie utwardzonym, jak i nieutwardzonym, trwające na terenie nieruchomości prace związane z utwardzeniem terenu, jednakże brak jest jasnego zobrazowania dokonanych w tym zakresie ustaleń, chociażby poprzez wrysowanie na mapie występujących na terenie konkretnych nieruchomości obiektów budowlanych, terenów utwardzonych, terenów nieutwardzonych, miejsc parkingowych.
Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest bez wątpienia konieczne zważywszy, że znacząca część terenu działek nr 22, 23, 24, 25/3, 25/2, za wyjątkiem działki nr ewid. 25/4 objęta jest uregulowaniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 1997 r. nr [...], poz. [...]), obowiązującego na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego tereny te położone są w strefie funkcjonalnej rolno-osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określenia typologii budownictwa mieszkaniowego. Pozostały teren działek nr 22, 23, 24, 25/3, 25/2 wraz z działką nr 25/4 nie są objęte unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie tej kwestii ma bez wątpienia niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej zwłaszcza w kontekście zarzutów skargi oraz zażalenia na postanowienie organu I instancji, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości polegająca na parkowaniu samochodów ciężarowych nastąpiła zarówno w części objętej planem miejscowym, jak i w części planem tym nie objętej.
Innymi słowy, konieczne jest rzetelne ustalenie i udokumentowanie, w której części nieruchomości objętych postępowaniem, czy tej objętej regulacjami planu, czy tej w stosunku do której plan miejscowy nie obowiązuje, wykonano utwardzenie i parkowane są samochody ciężarowe, zmieniając tym samym dopuszczony przepisami prawa sposób zagospodarowania terenu. Organy orzekające w sprawie nie są w tym zakresie zwolnione od zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wydając postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania w całości (a więc w stosunku do terenu obejmującego wszystkie nieruchomości) organ co do zasady przerzucił ciężar prowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, gromadzenia dowodów i dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy na organ nadzoru budowlanego, w tym wypadku PINB, unikając rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji chociażby w stosunku do tych części nieruchomości, które są objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rację mają wobec tego skarżący, że brak było jednoznacznych przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia niniejszego postępowania w całości. Z podanych wyżej względów zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
O powyższym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 600 zł składają się: 100 zł – uiszczony wpis sądowy od skargi i 500 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego.
Kontynuując postępowanie organy administracyjne zobligowane są uwzględnić oceną prawną zawartą w motywach niniejszego wyroku.
ms