Uzasadnienie
A S.A. w W. Oddział Terenowy w Ł. zaskarżyła do sądu administracyjnego "odmowę udzielenia informacji publicznej" przez B Spółka z o. o. w Ł., wyrażone pismem z dnia [...], znak: [...].
Zaskarżonej odmowie zarzucono naruszenie przepisu art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (tekst jednolity Dz.U. nr 5, poz. 24 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.p.p." – w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.d.i.p." poprzez niezasadne przyjęcie, iż zawarte w Uchwale [...] Zarządu B Sp. z o.o. z dnia [...] w sprawie wydania legitymacji członka rodziny B, Zakładowym Układzie Zbiorowym Pracy dla pracowników B Sp. z o.o. z 2005r. oraz Regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych informacje, nie stanowią informacji o sprawach publicznych, które powinny zostać udostępnione w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 3a u.p.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 21 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity Dz.U. z 2011r., nr 43 poz. 226 ze zm.) poprzez bezzasadną odmowę udzielenia informacji publicznej nieumieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej na wniosek skarżącej, a w konsekwencji uniemożliwienie realizacji obowiązku wypełniania misji publicznej przez telewizję publiczną.
Zarzucono również naruszenie przepisu art. 4 ust. 3 u.p.p. przez niezachowanie ustawowych wymogów, jakie winna zawierać odmowa udzielenia informacji. Jako podstawę wniesienia skargi wskazano m.in. art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 7 października 2014 roku skarżąca wystąpiła do B Spółki z o.o. w Ł. o udzielenie informacji publicznych w trybie przepisu art. 3a u.p.p. poprzez doręczenie kopii Uchwały [...] Zarządu B Sp. z o.o. z dnia [...] w sprawie wydania legitymacji członka rodziny B, Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników B Sp. z o.o. z 2005 r. oraz Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. W odpowiedzi z dnia 22 października 2014r. poinformowano skarżącą, że żądane przez nią dokumenty nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu.
Wobec tego skarżąca ponowiła wystąpienie o udzielenie informacji publicznych, kierując do B Sp. z o.o. pismo z dnia 31 października 2014r. jednocześnie wskazując, że oświadczenie woli złożone w piśmie z dnia 22 października 2014r. winno zostać podpisane przez osobę upoważnioną do składania oświadczenia woli w imieniu B Sp. z o.o. W odpowiedzi na ponowne wystąpienie skarżącej z dnia [...], znak: [...], poinformowano, że dokumenty, o których udostępnienie skarżąca dwukrotnie wystąpiła, nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu.
W ocenie strony skarżącej dokumenty, o których udostępnienie wystąpiła stanowią informacje publiczne w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem B Sp. z o.o., dysponująca owymi informacjami winna je udostępnić. Ustawodawca w art. 4 u.p.p. dał bowiem wyraz temu, iż przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, mają obowiązek udzielenia informacji o swojej działalności, z jednoczesnym wskazaniem w tymże przepisie, iż obowiązek ten spoczywa na ww., o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą bądź nie narusza prawa do prywatności. Z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe wynika natomiast jednoznacznie, iż odmowę, o której stanowi ust. 3 powołanego przepisu, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni.
Zdaniem skarżącej, w świetle art. 7, art. 10 i art. 11 u.d.i.p., skoro w BIP B Sp. z o.o. nie udostępniła informacji publicznych, które swym żądaniem objęła skarżąca, zasadnym było wystąpienie przez nią o udzielenie tychże informacji publicznych. W tej sytuacji obowiązkiem podmiotu, do którego występowała skarżąca było udzielenie wnioskowanych informacji publicznych.
Skarżąca wskazała również, że jej interes prawny przejawia się w tym, iż jako telewizja publiczna, realizuje swe zadania m.in. przez dyspozycję art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji. Niemożność uzyskania oraz dysponowania przez A S.A. informacji publicznych, spowodowana odmową udzielenia informacji publicznych przez B, uniemożliwia w konsekwencji skarżącej - jako telewizji publicznej, realizację jej zadań i celów. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 1994r. (syg. akt K 17/93, OTK 1994/1, poz.
11) skarżąca wskazała, że art. 21 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi uszczegółowienie zadań publicznej radiofonii i telewizji oraz założeń programowych określonych generalnie w art. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy. Dyrektywa z art. 21 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy nie może być odczytywana w oderwaniu od innych przepisów. Stanowi ona bowiem tylko jedną z równorzędnych dyrektyw, wyznaczających działalność publicznej radiofonii i telewizji. Program publicznej radiofonii i telewizji ma ponadto "sprzyjać swobodnemu kształtowaniu poglądów obywateli oraz formułowaniu opinii" oraz "umożliwiać obywatelom i ich organizacjom uczestniczenie w życiu publicznym poprzez prezentowanie zróżnicowanych poglądów i stanowisk oraz wykonywanie prawa do kontroli i krytyki społecznej".
Skarżąca podkreślił także, iż odmowa udzielenia informacji publicznej z dnia [...] nie zawiera wszystkich ustawowych wymogów, a w szczególności powodów odmowy udzielenia informacji publicznych.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej odmowy udzielenia informacji publicznej oraz o zasądzenie od B Sp. z o.o. kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę B Sp. z o.o. w Ł. wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie albo jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, iż B nie wydała decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a jedynie poinformowało o tym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu, a co za tym idzie brak jest decyzji organu, która mogłaby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi B Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
B podniosła, że zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że B Sp. z o.o., jako spółka gminna jest objęta zakresem u.d.i.p. Natomiast nie sposób traktować jej jako organu władzy publicznej i z tego względu zastosowanie będą miały wobec niej przepisy u.d.i.p. dotyczące podmiotów niebędących takimi organami. Powołując się na art. 17 u.d.i.p. B Sp. z o.o. wyjaśniła, że skarżąca złożyła w dniu 4 listopada 2014r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego odpowiednie zastosowanie miały przepisy dotyczące odwołania. Na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy B Sp. z o.o. odpowiedziała skarżącej w terminie 14 dni.
Wobec powyższego termin na ewentualne złożenie skargi upłynął w dniu 8 grudnia 2014r. Skarga A S.A. została przekazana B Sp. z o.o. w dniu 15 grudnia 2014r., a więc po terminie. Stanowi to podstawę odrzucenia skargi.
B Sp. z o.o. wyjaśniła także, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W takim przypadku podmiot nie będący organem administracji publicznej, taki jak B Sp. z o.o., nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy, iż żądane informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p.
Natomiast w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej B Sp. z o.o. wyjaśniła, że w tym wypadku stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym należy zauważyć, że powołany w skardze art. 4 ustawy Prawo prasowe nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. W związku zaś z faktem, iż B Sp. z o.o. nie była zobowiązana do wydania decyzji administracyjnej, a jedynie dokonała czynności materialno-technicznej, zarzut niekompletności decyzji należy uznać za bezzasadny. Jednakże nawet przy uznaniu pisma B Sp. z o.o. za decyzję administracyjną nie można mówić o niekompletności, bowiem zawiera ono wszystkie elementy określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Dalej B Sp. z o.o. wskazała, że art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. obejmuje swym zakresem spółki samorządu terytorialnego. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że katalog informacji publicznych ujęty w art. 6 u.d.i.p. nie odnosi się do dokumentów, które w żaden sposób nie są wiązane ze sprawami publicznymi. Katalog z art. 6 nie jest zamknięty, jednak przyjęcie, iż każdy dokument, który posiada spółka gminna ma podlegać udostępnieniu byłoby sprzeczne z wolą racjonalnego ustawodawcy. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca podał pewne wytyczne co do kategorii spraw, które powinny być udostępniane zainteresowanym na wniosek. Żądane przez skarżącego dokumenty są wewnętrznymi dokumentami pracodawcy, które mają zastosowanie do pracowników B Sp. z o.o. i nie dotyczą spraw publicznych. W związku z powyższym, przy uznaniu, że skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, powinna podlegać oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, bowiem skarżone pismo nie należy do innych aktów niż określone w pkt 1-3 lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lica 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze m.) Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest bowiem w pierwszej kolejności właściwe określenie jej charakteru, a mianowicie odpowiedź na pytanie czy jest to sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej, uregulowanej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej czy też tzw. sprawa prasowa.
Rozważania w tym przedmiocie poprzedzić należy wyjaśnieniem różnicy między ww. kategoriami spraw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej regulowane są przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, przez którą należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych, a adresatem żądania może być każdy podmiot, który taką informację posiada. Nie ma przy tym znaczenia, kto występuje z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, bowiem od wnioskodawcy nie można żądać legitymowania się jakimkolwiek interesem prawnym. Dotyczy to również prasy, która w zakresie dostępu do informacji publicznej podlega tym samym zasadom, co wszystkie inne podmioty, o czym wprost stanowi art. 3a ustawy Prawo prasowe przewidując, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast kwestią zupełnie inną jest dostęp prasy do określonych informacji na podstawie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Zgodnie bowiem z jego treścią: przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadził dwa kryteria żądania informacji: podmiotowe i przedmiotowe. Żądanie to może być bowiem kierowane wyłącznie przez podmioty reprezentujące prasę do podmiotów nie będących podmiotami publicznymi (a ściślej nie zaliczanymi do sektora finansów publicznych) w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 885). Regulacja art. 9 tej ustawy wskazuje, że B Sp. z o.o. w Ł. do tej kategorii nie należy, bowiem wyłącza się z niej: inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego (art. 9 pkt 14 u.f.p.). I choć B Sp. z o.o. w Ł. jest spółką gminną, gdyż jedynym jej wspólnikiem jest Gmina Ł., to jest to spółka prawa handlowego, co oznacza, że nie należy ona do podmiotów sektora finansów publicznych.
Z kolei kryterium przedmiotowe obejmuje informacje niebędące informacją publiczną, gdyż jak wynika wprost z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3a u.p.p.. Chodzi bowiem wyłącznie o informacje dotyczące działalności danego podmiotu, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacje te nie są objęte tajemnicą lub nie naruszają prawa do prywatności. W orzecznictwie sądy posługują się terminem informacji prasowej, której, w ocenie Sądu, nie można utożsamiać z informacją publiczną.
Z powyższego wynika, że w wypadku prasy o zastosowaniu określonego trybu decydować będzie podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji w zależności od treści żądania. Jeżeli zatem we wniosku o udostępnienie informacji podmiot reprezentujący prasę, jako podstawę swojego żądania wskaże art. 3a u.p.p., żądając udostępnienia informacji publicznej, procedowanie w przedmiocie takiego wniosku winno odbywać się w trybie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Jeżeli natomiast podmiot żądający informacji wskaże jako podstawę swojego żądania art. 4 u.p.p., określony w tym przepisie tryb postepowania winien być zastosowany do załatwienia wniosku.
Jeżeli zatem sprawa dotyczyć będzie udostepnienia informacji publicznej, konieczne stanie się w pierwszej kolejności ustalenie, czy przedmiotem skargi jest bezczynność, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej. Ma to istotne znaczenie, bowiem w świetle orzecznictwa nie jest dopuszczalna skarga na pismo informujące o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na nieposiadanie przezeń charakteru informacji publicznej. W takiej sytuacji strona może kwestionować stanowisko organu wyłącznie w trybie ewentualnej skargi na bezczynność (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012r.,, sygn. akt I OSK 2437/12 oraz z dnia 12 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 622/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Natomiast skarga na akt w przedmiocie dostępu do informacji publicznej obejmuje wyłącznie skargi na decyzje wydane w trybie art. 16 i 17 u.d.i.p.
Jeżeli natomiast chodzi o sprawy w przedmiocie prawa prasowego to skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona bądź na bezczynność, bądź na tzw. odmowę udzielenia prasie informacji żądanych w trybie art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 u.p.p.
Z powyższego wynika, że odmowa udzielenia informacji prasie odpowiada w zasadzie warunkom formalnym, zastrzeżonym dla decyzji administracyjnych (art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), ale z całą pewnością decyzją nie jest, bowiem ta forma aktu administracyjnego zastrzeżona jest wyłącznie dla organów władzy publicznej. Poza tym dwa wymienione wyżej tryby żądania informacji cechuje odmienne postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wymaga postępowania dwuinstancyjnego, natomiast postępowanie w ramach art. 4 u.p.p. jest jednoinstancyjne.
Po drugie przy wnoszeniu skargi w przedmiocie dostępu do informacji publicznej u.d.i.p. wyraźnie przewiduje przyspieszony tryb postępowania administracyjnego i sądowego (art. 21 ustawy) natomiast takiego trybu nie przewiduje u.p.p., choć termin do pisemnej odmowy udzielenia prasie informacji jest znacznie krótszy (3 dni), niż załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. (14 dni).
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że we wniosku z dnia [...] redaktor naczelny A S.A. w W. Oddział Terenowy w Ł. wskazał, jako podstawę swojego wniosku art. 3a u.p.p. żądając jednocześnie udostępnienia określonych informacji publicznych (uznanych za takie przez wnioskodawcę). W odpowiedzi z dnia 22 października 2014 r. na ww. wniosek poinformowano redaktora naczelnego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Jak wynika z powyższego odpowiedź na żądanie została udzielona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a ponieważ odpowiedź ta nie spełniała minimalnych warunków dla uznania ją za decyzję w rozumieniu art. 16 i art. 17 u.d.i.p. to redaktorowi naczelnemu przysługiwała jedynie skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej. Jednakże redaktor naczelny ponowił swój wniosek, powołując się jednocześnie dodatkowo na przepis art. 4 u.p.p., w szczególności dotyczący terminu i warunków formalnych dla odmowy udzielenia informacji prasie.
Redaktor naczelny dokonał zatem wadliwej kompilacji dwóch wyłączających się, jak wyżej wskazano, trybów postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie informacji prasie. Innymi słowy jeżeli żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, to brak było podstaw do oczekiwania spełnienia przez B Sp. z o.o. warunków wynikających z art. 4 u.p.p. Po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 22 października 2014r. (udzielonej w ustawowym terminie) wnioskodawca mógł jedynie skarżyć bezczynność organu. Tymczasem redaktor naczelny ponowił swoje żądanie pismem z dnia 31 października 2014r., a w odpowiedzi na nie uzyskał stanowisko B Sp. z o.o. wyrażone w piśmie z dnia [...], znak: [...]. Powstaje przy tym pytanie, czy stanowisko to można uznać za rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., bowiem z jednej strony spełnia minimalne warunki formalne zastrzeżone dla decyzji, z drugiej wszakże wynika z niego, że w dalszym ciągu B stoi na stanowisku, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W ocenie Sądu, odpowiedzi z dnia [...] nie należy utożsamiać z rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w przepisie tym mowa jest o odmowie udostępnienia informacji publicznej (czyli podmiot zobowiązany uznaje tę informację za publiczną), a warunku tego nie spełnia odmowa udostępnienia informacji, która w przekonaniu zobowiązanego podmiotu nie jest informacją publiczną.
Na marginesie już jedynie wskazać należy, że nawet przyjęcie, że pismo z dnia [...] jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie zmienia faktu, że dwuinstancyjność postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymagała od redaktora naczelnego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zamiast tego redaktor naczelny zaskarżył rozstrzygnięcie B z dnia [...], znak: [...] w oparciu o art. 4 ust. 4 u.p.p., do czego nie był uprawniony, gdyż nie występował o udzielenie informacji prasie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe, leczy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. a art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi na pismo B Sp. z o.o. z dnia [...] jako niedopuszczalnej.
Po myśli art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.
Wobec treści regulacji art. 199 i 200 p.p.s.a. brak było zaś podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania poniesionych przez B Sp. z o.o.
a.tp.