Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 kpa Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał J. L. po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 10034,67 zł, w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 (kod FEOGA: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa: 99999999999) kwotę w wysokości 4501,13 zł obejmującą w całości środki unijne, Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne – 2004 (kod FEOGA: 050404000000401, krajowa pozycja budżetowa: 00003301038) kwotę w wysokości 5533,54 zł obejmującą środki unijne w wysokości 1483,13 zł i środki krajowe w wysokości 4050,41 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 12 czerwca 2004r. - ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych zastosowano sankcje w postaci zmniejszenie płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 w wysokości 1482,13 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny – 2004 w wysokości 1996,76 zł.
Uzasadniając wysokości przyznanej stronie jednolitej płatności obszarowej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. podniósł, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntu zgłoszono powierzchnię 31,94 ha. Natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie w stosunku do powierzchni 21,38 ha, a kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wynosi 4501,13 zł. Jako podstawę zastosowania sankcji organ I instancji wskazał art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, a nadto przekreślone w tekście uzasadnienia decyzji art. 6 tegoż rozporządzenia i art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92.
Uzasadniając wysokość przyznanej stronie płatności uzupełniającej Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. podniósł, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntu zgłoszono powierzchnię 29,13 ha. Natomiast wniosek został rozpatrzony pozytywnie w stosunku do powierzchni 18,9 ha, a kwota przyznanej płatności po uwzględnieniu sankcji wynosi 5533,54 zł. Jako podstawę zastosowania sankcji organ I instancji wskazał art. 32 i 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92* oraz przekreślony w tekście uzasadnienia decyzji art. 13 tegoż rozporządzenia.
W odwołaniu od w/w decyzji J. L. podał, że w dniu [...] zakupił od W. P. działki rolne nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3 ha 5200 m2.
W umowie sprzedaży (§ 1 pkt b) sprzedający twierdził, że działki nie pozostają w dzierżawie oraz, że nie występują w stosunku niech żadne ograniczenia w rozporządzaniu. Co więcej, na działkach tych zostały już wcześniej wykonane zasiewy, które także miały być własnością strony i z tego też względu zostały uwzględnione we wniosku o dopłaty bezpośrednie. J. L. podał także, iż wkrótce potem spotkał się z osobą, która twierdziła, że ziemię tę dzierżawi, a zasiewy należą do niej. Po wyjaśnieniach uzgodniono jedynie, że "dzierżawca" zbierze plony, a strona zacznie uprawiać ziemię po żniwach. Kwestia dopłat nie została natomiast w trakcie rozmów poruszona.
Skarżący wyjaśnił również, iż w dniu 18 sierpnia 2004r. otrzymał wezwanie nr [...] w sprawie nieścisłości wykrytych we wniosku o płatność obszarową dotyczących działek nr [...] i [...]. W trakcie wyjaśniania sprawy w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w dniu 24 sierpnia 2004r. został poinformowany przez R. P., że w/w działki zostały już wcześniej uwzględnione w innym wniosku. Dowiedziawszy się o tym skarżący zrezygnował z dopłat, które miały być przyznane na poczet tych działek dla wcześniejszego wnioskodawcy. Sporządzono wówczas w organie nowy Przegląd danych wniosku obszarowego, który został pomniejszony o powierzchnię tychże działek, tj. 3 ha 5200 m2. J. L. podniósł nadto, iż został wówczas poinformowany, że nie jest potrzebne wykreślanie tych działek z wniosku, a żadne kary nie będą naliczane w związku z zaistniałą sytuacją.
Reasumując, skarżący stwierdził, iż nałożenie na niego kary i pomniejszenie zgłoszonych powierzchni o 7 ha 400 m2 jest niesprawiedliwe, gdyż sam wycofał wniosek w stosunku do 3 ha 5200 m2 na korzyść osoby, która wcześniej uprawiała tą ziemię.
Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (dalej w tekście Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003) oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (dalej w tekście Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001) Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także prawidłowo ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego powierzchnie, do których przyznano dopłaty.
Wyjaśnił również, iż organ I instancji uznał, że zadeklarowana powierzchnia gruntów rolnych została zawyżona w zakresie jednolitej płatności obszarowej o 3,52 ha oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej o 3,41 ha. Skutkiem tak ustalonego stanu faktycznego było naliczenie obydwu płatności odpowiednio, co do JPO od powierzchni 28,42 ha i UPO od powierzchni 25,72 ha, pomniejszonych w sposób wskazany w zakresie jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej zgodnie z art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 o dwukrotność odpowiednio 3,52 ha (JPO) i 3,41 ha (UPO).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję J. L. ponownie przytoczył argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jeśli władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach stwierdzonych we wniosku o pomoc, uzupełnienia i zmiany są niedozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wymienionej ustawy).
Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi natomiast w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Sąd zwraca także uwagę na art. 134 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Powołany przepis daje więc podstawę do uwzględnienia skargi również wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasad określonych w art. 7 – 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przepis ten w § 1 wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W § 2 przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98 – Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998r. I SA/Gd 1651/96, z dnia 13 grudnia 1988r. II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079, z dnia 8 maja 1998r. I SA/Lu 380/97 – nie publikowany).
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji wyłącznie wskazano przepis art. 104 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Stanowi on, że płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ wskazał więc wyłącznie normy kompetencyjne.
Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera właściwie jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, a więc nie wskazuje przyczyn, w wyniku których zastosowano względem skarżącego sankcje polegające na zmniejszeniu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny 2004 oraz nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego pozytywnie rozpatrzono wniosek skarżącego jedynie w stosunku do powierzchni 21,38 ha w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej i 18,9 ha w zakresie Płatności Uzupełniającej, podczas gdy powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła odpowiednio 31,94 ha i 29,13 ha.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika także, w jakiej wysokości przyznanoby skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pełnej wysokości, gdyby nie zastosowane sankcje, jak również od czego zależy ich wysokość.
Dalszym brakiem tego uzasadnienia jest brak prawidłowego uzasadnienia prawnego.
Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę prawną zastosowanych względem skarżącego sankcji bez wskazania źródeł ich publikacji nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował dany przepis.
W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść przepisu in extenso, gdyż samo wymienienie numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej", a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (tak też np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r. SA/Kr 579/85 – ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44).
Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą również decyzji organu II instancji.
W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r. V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22).
Oznacza to, że z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. W konsekwencji uznać należy, że również organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r. I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r. I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany).
Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ani jednym słowem nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów, stwierdzając jedynie, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 61 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz streszczając w zasadzie treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i w zasadzie - poprzez brak jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji - uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości.
Na marginesie podnieść należy, że dopiero w odpowiedzi na skargę została podjęta próba ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego, tak w odwołaniu, jak i w skardze, zarzutów.
Pismo to nie może jednak skutecznie "uzupełniać" zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego (tak też np. NSA w wyrokach: z dnia 27 kwietnia 1992r. III SA 1838/91 – ONSA 1992, nr 2, poz. 45 i z dnia 14 grudnia 1999r. III SA 1756/99 – Lex nr 47228).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby dla skarżącego stanem niepożądanym, Sąd nie wyrokował w tym zakresie (por. np. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk i M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 470-471).