Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], nakładające na A.D. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 kwietnia 2007r. ekspertyzy technicznej, dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z montażem ścianki działowej z drzwiami wejściowymi do lokalu nr 4 we wspólnym korytarzu na parterze oraz z wykuciem i zamurowaniem otworów drzwiowych do pomieszczenia łazienki w lokalu nr 4, usytuowanym na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 14c w Ł., w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin – 30 czerwca 2007r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A.D. przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2007r. ekspertyzy technicznej dotyczącej w/w robót budowlanych. Z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o prawidłowości wykonania robót budowlanych zaistniały, zdaniem organu nadzoru budowlanego, uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania.
Na w/w postanowienie A.D. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła, że jej babcia, poprzednia właścicielka przedmiotowego lokalu mieszkalnego, pismem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] z dnia [...] uzyskała zgodę na postawienie ścianki działowej odgradzającej łazienkę i ubikację od wspólnego korytarza. Zdaniem skarżącej zgoda Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] na wykonanie robót budowlanych obejmowała również przedmiotową ściankę.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentów strony skarżącej i wskazał, że pismem z dnia 15 kwietnia 2005r. W. i T.B., współwłaściciele nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 14C, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o sprawdzenie robót budowlanych, tj. tarasu oraz ścianki działowej we wspólnym korytarzu, wykonanych przez A.D.
W dniu 13 kwietnia 2006r. organ przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że od strony elewacji ogrodowej w 2000r. wykonano taras podczas wymiany stolarki okiennej na drzwi balkonowe, na co poprzednia właścicielka S.S., uzyskała zgodę - decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. Ustalono również, że wykonano ściankę działową z drzwiami wejściowymi, od strony łazienki i WC, do lokalu nr 4 i w ten sposób zmniejszono wspólną powierzchnię korytarza. Nadto wykuto i zamurowano otwory drzwiowe do pomieszczenia łazienki w tym lokalu. Powyższe roboty zostały wykonane bez zgody właściwego organu.
Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zaś zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1. W przypadku wykonania robót budowlanych bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi powstają uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót, bowiem organ nie miał możliwości weryfikacji zamierzonych działań inwestycyjnych.
Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Organ stwierdził, że uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych istnieją między innymi, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem, gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ winien dysponować niezbędnym materiałem dowodowym wyjaśniającym stan faktyczny, zatem organ I instancji zasadnie, zdaniem organu odwoławczego, zastosował art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, wydając skarżone postanowienie. Wykonanie nałożonego obowiązku winno wyjaśnić, czy zachodzi potrzeba wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej ścianki i nowego otworu drzwiowego do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu argumentów organ II instancji stwierdził, że fakt, iż ściankę działową z drzwiami wykonała samowolnie babcia A.D., nie zwalnia skarżącej z wykonania nałożonego obowiązku, bowiem zgodnie z art. 30 § 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.
Odnosząc się do kwestii dotyczącej pisma ZGM [...] z dnia 27 marca 2006r. informującego, że wykonanie ścianki działowej nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia do właściwego organu, organ odwoławczy stwierdził, że jest ona niezgodna z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i podkreślił, że w wyniku postawienia ścianki nastąpił nowy podział powierzchni wspólnego korytarza. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgoda Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] na wykonanie I etapu modernizacji lokalu nr 4 nie dotyczyła przedmiotowego zakresu robót.
W dniu 18 kwietnia 2007r. A.D. wniosła skargę na wskazane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w której podniosła, iż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. opiera się wyłącznie na podstawie informacji uzyskanych od sąsiada skarżącej, zinterpretowanych jednostronnie na niekorzyść skarżącej. Skarżąca stwierdziła również, że ścianka działowa o konstrukcji drewnianej, z drzwiami, została wzniesiona jeszcze przed zakupem mieszkania, po uzyskaniu zgody administratora i właściciela budynku ZGM [...] w 1995r. Na modernizację lokalu, w tym przystosowanie otworów drzwiowych, skarżąca również uzyskała stosowną zgodę.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.
Obecna na rozprawie A.D. oświadczyła, iż popiera skargę, nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn, niż wskazano w jej treści.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Decyzja lub postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy - podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. oraz prawa materialnego - art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co w pierwszym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w przypadku naruszenia prawa materialnego - miało wpływ na jej wynik. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do przywołanego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Określone w cytowanym przepisie uprawnienie, przysługujące m.in. organom nadzoru budowlanego, ma charakter dowodowy, ma umożliwić organom administracyjnym prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym (por. R. Dziwiński w: R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2006). Żądanie od uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt OSK 1780/04, Lex nr 179100).
Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela ocenę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., iż uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych mają miejsce między innymi wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieją przesłanki do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał w dniu 13 kwietnia 2006 r. oględzin lokalu nr 4 w budynku przy ul. A 14c w Ł., należącego do skarżącej A.D.
W toku oględzin ustalono m.in., że wykonano ściankę działową z drzwiami wejściowymi od strony łazienki i toalety, do lokalu nr 4 i w ten sposób zmniejszeniu uległ korytarz używany przez skarżącą i współwłaścicieli nieruchomości – W. i T.B. Jest okolicznością niesporną w sprawie, iż przedmiotowe roboty zostały wykonane bez zgody właściwego organu. W tej sytuacji niewątpliwie powstały uzasadnione wątpliwości, co do jakości tychże robót budowlanych.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie dokonały wyczerpujących ustaleń i nie uzasadniły swojego stanowiska w zakresie rodzaju wykonanych przez skarżącą robót budowlanych.
Z zaskarżonego postanowienia wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zakwalifikował wykonane przez skarżącą roboty budowlane (polegające na postawieniu ścianki działowej i zamurowaniu wejścia do łazienki z korytarza oraz wykonaniu w ściance nowego otworu drzwiowego z pomieszczenia kuchni), jako remont. Organ stwierdził, że wykonanie powyższych robót budowlanych bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania, stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
Z uzasadnienia decyzji nie wynika, by powyższa ocena została poprzedzona analizą przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Z cytowanego przepisu wynika, że remont polega na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego, tymczasem - w ocenie Sądu - roboty budowlane, wykonane przez skarżącą, nie miały takiego charakteru. Skoro bowiem polegały one na postawieniu ścianki działowej oraz zamurowaniu wejścia do łazienki z korytarza i wykonaniu w ściance nowego otworu drzwiowego z kuchni, to trudno przyjąć, iż odtworzono stan pierwotny budynku. Organy nie rozważyły, czy powyższe roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 7a ustawy – Prawo budowlane. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego winny rozważyć, jaki charakter miały roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą i, czy w związku z poczynionymi ustaleniami, roboty te wymagały zgłoszenia odpowiednim organom. Powyższe rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym postanowienia.
Sąd jednocześnie stwierdza, że z punktu widzenia zasad wynikających z prawa budowlanego, nie ma znaczenia zgoda udzielona przez ZGM poprzedniczce prawnej skarżącej na postawienie ścianki działowej, gdyż inwestor - w przypadkach określonych w ustawie - musi się wykazać odpowiednimi dokumentami wydanymi przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie określonych robót budowlanych, a nie jedynie zgodą właściciela bądź dysponenta lokalu, by można było robót tych nie traktować jako samowoli budowlanej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.