Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 467/22

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr KO.420.59.2022, na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze z odwołania K.M. i A.M. od decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, nakazującej M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., znajdujących się w obszarze miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokiciny - zmiany zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Rokiciny nr XXVI/152/97 z 30 kwietnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 26 z 1997 r. poz. 78), tj. w odległości powyżej 100 m od drogi gminnej (ul. [...]) oznaczonej numerem ewid. dz. [...] obręb C. poprzez zaprzestanie prowadzenia na tym terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych - do czasu prawomocnego zakończenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawy sygn. akt II SA/Łd 892/21, ze skargi M.Ł., Z.Ć. i K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r. znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Rokiciny z 19 kwietnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK.

W pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z 19 kwietnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, Wójt Gminy Rokiciny, działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej: "u.p.z.p.":

1. 1) nakazał wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiących własność M.Ł., polegającego na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz lokalizacji zbiorników na paliwo;
2. 2) nakazał wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C. stanowiącej własność Z. i K. Ć., polegającego na prowadzeniu na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych;
3. 3) wyznaczył M.Ł. i Z. i K.Ć. termin sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C. w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
4. 4) wyznaczył M.Ł. termin 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez K. Ć. i M.Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z 17 sierpnia 2021 r., znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej w skrócie: "WSA") wnieśli: M. Ł., Z.Ć. i K.Ć. W skardze wystąpili o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie "p.p.s.a.". Sprawa zawisła przed WSA pod sygn. akt II SA/Łd 892/21.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z 1 grudnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, organ I instancji wskazał, że M. Ł., w wyznaczonym przez Wójta Gminy Rokiciny w decyzji z 19 kwietnia 2021 r. terminie, nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania, która nastąpiła na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 30 grudnia 2021 r. K. M. i A. M. złożyli odwołanie od ww. organu I instancji decyzji z 1 grudnia 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, skutkujące przedwczesnym wydaniem decyzji. W wyniku złożonego środka zaskarżenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że:

̶ zaskarżona decyzja zapadła w konsekwencji wcześniejszej decyzji tego organu z 19 kwietnia 2021 r., wydanej w tej samej sprawie i utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z 17 sierpnia 2021 r., na mocy której na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nakazano m.in. wstrzymanie użytkowania ww. nieruchomości, które polega na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej samochodów ciężarowych oraz wyznaczono właścicielowi tej nieruchomości termin 14 dni od dnia ostateczności tej decyzji na wystąpienie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności sposobu zagospodarowania z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zaskarżona decyzja zapadła wobec nieprzedłożenia powyższego zaświadczenia i stanowiła sankcję przewidzianą w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Stanowi ona w istocie drugą w kolejności wydaną w sprawie decyzję o tożsamej treści. Jej istotą jest bowiem uniemożliwienie właścicielowi nieruchomości objętej decyzją dalszego użytkowania tego terenu w sposób samowolny i niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania terenu;

̶ w przedmiotowej sprawie jednakże wcześniejsza decyzja organu I instancji, tj. nakazująca wstrzymanie użytkowania terenu nie została przez Wójta Gminy, będącego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tak wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, w istocie wyegzekwowana, co skutkuje dalszym istnieniem stanu zagospodarowania, który niezgodny jest z postanowieniami planu miejscowego;

̶ nadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ I instancji posiadał wiedzę o fakcie wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na wcześniejszą z wymienionych decyzji wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania przez sąd;

W tych warunkach, zdaniem odwołujących się, zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie i to z dwóch przyczyn:

1. 1) po pierwsze, organ wydając kolejną w sprawie decyzję zawierającą tożsamy nakaz, w sytuacji niewyegzekwowania wcześniejszej z nich wykazuje niekonsekwencję, nadto wprowadza do obiegu prawnego kolejną decyzję, która również objęta jest ryzykiem jej niewyegzekwowania, a z uwagi na przysługujący od niej środek zaskarżenia może podlegać wstrzymaniu jej wykonania. W ten sposób organ I instancji niejako faworyzuje podmiot, do którego skierowany jest nakaz, umożliwiając mu formalne uchylenie się od wykonania tego nakazu w warunkach, w których sam organ nie doprowadza do skutecznego jego wykonania oraz może wprowadzać ten podmiot w błąd, polegający na zasugerowaniu, że wniesienie odwołania spowoduje wstrzymanie również wykonania wcześniejszej decyzji, która zawiera przecież taką samą dyspozycję, choć takie uprawnienie podmiotowi zobowiązanemu z tej wcześniejszej decyzji nie przysługuje;
2. 2) po wtóre, w sytuacji, w której organ gminy posiadając z urzędu wiedzę o fakcie wpływu skargi do sądu administracyjnego na wcześniejszą własną decyzję, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wydaje kolejną decyzję, której podstawa prawna i zasadność pozostawania jej w obrocie prawnym będzie wątpliwa chociażby w sytuacji wydania przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania wcześniejszej z decyzji wydanych przez organ gminy;

W związku z powyższym również i skarżący pozostają w przekonaniu, że wniesienie niniejszego odwołania nie spowoduje faktycznego wstrzymania wykonania wskazanej powyżej decyzji organu gminy z 19 kwietnia 2021 r. utrzymanej w mocy decyzją tut. Kolegium z 17 sierpnia 2021 r.

Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21, WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r.

Pismem z 24 stycznia 2022 r. K. M. i A.M., na podstawie art. 137 k.p.a., cofnęli wniesione 30 grudnia 2021 r. odwołanie od decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości położonych w m. C. w postaci działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...].

Przy piśmie z 22 lutego 2022 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec cofnięcia odwołania przez strony.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r., znak: KO.420.59.2022, Kolegium nie uwzględniło cofnięcia przez K. M. i A.M. odwołania od decyzji z 1 grudnia 2022 r.

W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy, zdaniem Kolegium, rozpatrzenie odwołania K. i A. M. od decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r.: znak ROŚ.6470.3.9.2015.MK, nakazujące M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., znajdujących się w obszarze miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokiciny - zmiany zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Rokiciny nr [...] z 30 kwietnia 1997 r., zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia przez WSA sprawy sygn. akt II SA/Łd 892/21, ze skargi M.Ł., Z.Ć. i K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r. Decyzja Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r. jest bowiem konsekwencją niewykonania przez M.Ł. obowiązku wynikającego z pkt 4 decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 19 kwietnia 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z 17 sierpnia 2021 r.

W ocenie organu II instancji okoliczność ta uzasadnia zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

1. 1) postępowanie administracyjne jest w toku;
2. 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
3. 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie.

Kolegium uznało, że niewątpliwie rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawy ze skargi M.Ł., Z.Ć. i K.Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 sierpnia 2021 r. stanowi zagadnienie wstępne dla zakończenia postępowania odwoławczego przez Kolegium z ww. odwołania K. i A. M. od decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i wyjaśnił, że w wyroku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 160/20, wydanym wcześniej w przedmiotowej sprawie ze skargi Z.Ć., M.Ł. i Pana K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 10 grudnia 2019 r., znak: KO.420-240/19, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 22 sierpnia 2019 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK:

1. 1) nakazującą M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...], i [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo;
2. 2) nakazującą Z. i K. małż. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., poprzez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju samochodów osobowych;
3. 3) umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb C. Zatem w sytuacji, gdy taki plan został uchwalony, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe.

WSA uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu)".

Wobec powyższego WSA wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, umożliwiając inwestorom legalizację samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania, terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), a dopiero w razie gdyby toku tegoż postępowania okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, dopiero wówczas możliwe stanie się wydanie decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (art. 153p.p.s.a.)".

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro zatem decyzja Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r. jest konsekwencją niewykonania przez M.Ł. obowiązku zakreślonego w pkt 4 decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 19 kwietnia 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z 17 sierpnia 2021 r., zaskarżonej do WSA, to rozpatrzenie odwołania od tej decyzji zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia przez WSA sprawy sygn. akt II SA/Łd 892/21.

Zdaniem organu II instancji, na powyższe stanowisko ma także znaczenie okoliczność, że postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21, WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 sierpnia 2021 r.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik K. M. i A.M., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania:

1. 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w instancji odwoławczej, polegające na rozpatrzeniu odwołania strony, uzależnione jest od rozstrzygnięcia innej sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy ten sam organ II instancji uprzednio wydał postanowienie o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania strony z uwagi na fakt, iż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, co równoznaczne jest z tym, iż organ ten dokonał oceny decyzji zaskarżonej odwołaniem, a zatem w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe było rozpoznanie sprawy w instancji odwoławczej bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;
2. 2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich czynności umożliwiających załatwienie sprawy w instancji odwoławczej;
3. 3) art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający kontrolę i ocenę rozumowania organu.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżących uprzednie wydanie przez organ postanowienia o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania strony z uwagi na fakt, iż uwzględnienie cofnięcia odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo świadczyć może o niekonsekwencji Kolegium. Przewidziana w art. 1371 k.p.a. instytucja ograniczonej rozporządzalności odwołania nakłada na organ odwoławczy prawo, ale również i obowiązek dokonania kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji organu l instancji pod względem jej zgodności z prawem oraz interesem społecznym. Skoro zatem Kolegium rozstrzygnęło o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania strony wobec stwierdzenia, iż uwzględnienie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, to oznaczać to musi, iż Kolegium w istocie dokonało już kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej odwołaniem. Uzasadnienie zaś sporządzone do zaskarżonego, postanowienia w żaden sposób nie może doprowadzić do wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ odwoławczych doznał przeszkody w podjęciu jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i w konsekwencji nie załatwił sprawy w instancji odwoławczej.

W ocenie pełnomocnika skarżących, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniu Kolegium nie sposób przyjąć, iż zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji organu l instancji dotyczącej wprawdzie tej samej nieruchomości, lecz decyzji odrębnej od tej, która stanowi przedmiot kontroli w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym ma charakter prejudycjalny w stosunku do decyzji uczynionej przez SKO przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji dysponując bowiem aktami sprawy był władny ocenić, czy decyzja zaskarżona odwołaniem wydana została w zgodzie z oceną prawną wyrażoną w sprawie przez tut.

Sąd Administracyjny, czy też nie miało to miejsca. Z tego względu oczekiwanie na kolejny wyrok tut. Sądu w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza przez organ odwoławczy, jest zbędne. W tym wypadku próba wyręczenia się sądem administracyjnym przez organ II instancji w załatwieniu sprawy narusza również zasady wyrażone w przepisach art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że celem decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest osiągnięcie w drodze władczej - ingerencji organów - stanu zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Decyzja organu l instancji niewątpliwie realizuje powyższy cel.

W świetle powyższego pełnomocnik skarżących stwierdził także, że uzasadnienie do zaskarżonego postanowienia w żadnej mierze nie wyjaśnia motywów podjęcia postanowienia o treści przyjętej przez organ. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie to potwierdzałoby raczej istnienie podstaw do zakończenia sprawy w instancji odwoławczej jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 k.p.a. Uzasadnienie zatem podjętego postanowienia nie przystaje do samej treści rozstrzygnięcia organu, jest w jego świetle niezrozumiałe, przez co utrudnia kontrolę tego rozstrzygnięcia, wskutek czego sporządzone ono zostało z naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w granicach tak zakreślonej kognicji sądów jest ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO) z dnia 7 kwietnia 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze z odwołania K.M. i A.M. od decyzji Wójta Gminy Rokiciny z 1 grudnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, nakazującej M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., znajdujących się w obszarze miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokiciny - zmiany zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Rokiciny nr XXVI/152/97 z 30 kwietnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 26 z 1997 r. poz. 78), tj. w odległości powyżej 100 m od drogi gminnej (ul. [...]) oznaczonej numerem ewid. dz. [...] obręb C. poprzez zaprzestanie prowadzenia na tym terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych - do czasu prawomocnego zakończenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawy sygn. akt II SA/Łd 892/21, ze skargi M.Ł., Z.Ć. i K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r. znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Rokiciny z 19 kwietnia 2021 r., znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK..

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Podstawę rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zważyć należy, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4. k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji".

Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że organ zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie. Skoro decyzja Wójta Gminy Rokiciny z dnia l grudnia 2021 r. znakROŚ.6470.3.9.2015.MK, nakazująca M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...],[...] i [...] w miejscowości N., obręb C., znajdujących się w obszarze miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rokiciny, tj. w odległości powyżej 100 m od drogi gminnej (ul. [...]) oznaczonej numerem ewid. dz. [...] obręb C., jest konsekwencją wcześniejszej decyzji tego organu z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak ROŚ.6470.3.9.2015.MK, tj. niewykonania przez M.Ł. obowiązku zakreślonego w pkt 4 tej decyzji, zaskarżonej do WSA. To rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia 1 grudnia 2021 r. zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia przez WSA sprawy sygn. akt II SA/Łd 892/21.

Może bowiem okazać się, że WSA uchyli decyzje organów obu instancji, w tym także obowiązek wynikający z pkt 4 decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. Zatem zawieszenie postępowania znajduje uzasadnienie. Istotne w sprawie jest również to, że WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2021 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w instancji odwoławczej, polegające na rozpatrzeniu odwołania strony, uzależnione jest od rozstrzygnięcia innej sprawy przez sąd administracyjny, w sytuacji, gdy ten sam organ II instancji uprzednio wydał postanowienie o nieuwzględnieniu cofnięcia odwołania strony z uwagi na fakt, iż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, co równoznaczne jest z tym, iż organ ten dokonał oceny decyzji zaskarżonej odwołaniem, a zatem w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe było rozpoznanie sprawy w instancji odwoławczej bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Sąd pragnie zauważyć, że cofnięcie odwołania jest prawem o ograniczonej rozporządzalności i podlega ocenie organu odwoławczego przez wyważenie wartości ochrony interesu strony i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie przy decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy ocenia, czy można poddać ochronie uprawnienia nabyte z naruszeniem przepisów prawa. Wyrażenie zgody na cofnięcie odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia czynności weryfikacji decyzji poza tokiem instancji. Tym samym w postępowaniu tym dokonuje oceny decyzji.

Skoro organ administracji o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 123 § 1 w zw. z art. 141 § 1), to strona będzie mogła podjąć obronę, zaskarżając decyzję w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kwestionując naruszenie art. 137 kpa. Nie mniej jeżeli nawet postępowanie Kolegium uznać za wadliwe gdyż organ nie powinien wydawać "wstępnego" postanowienia o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania tylko zamiast tego wydać od razu decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa lub interesu społecznego to zdaniem składu orzekającego nie ma możliwości skutecznie kwestionować zawieszenia postępowania z powodu dokonania oceny decyzji poza tokiem instancji w postępowaniu dotyczącym cofnięcia odwołania.

Wobec powyższego, Sąd uznał działanie Kolegium w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

dc