Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z wyjaśnień udzielonych przez stronę skarżącą wynika, że co do ogłaszania przepisów gminnych w Gminie Z. stosowany jest sposób miejscowo przyjęty, polegający na tym, że wywieszając na tablicy ogłoszeń gminy uchwałę zawierającą te przepisy, wpisuje się datę tej czynności i jest to data ogłoszenia uchwały Uchwała jest publikowana dodatkowo w biuletynie Zarządu Gminy, który ukazuje się w pierwszej dekadzie każdego miesiąca. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ dopuszcza taki sposób ogłaszania przepisów gminnych. Uchwała, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym, została podjęta w poniedziałek 29 grudnia 1997 r., jej ogłoszenie w sposób miejscowo przyjęty nastąpiło jeszcze w grudniu 1997 r., a weszła ona w życie, stosownie do jej postanowienia, 1 lutego 1998 r. Tym samym został zachowany wymóg z przepisu art. 26a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ odnośnie do terminu wejścia w życie uchwały określającej stawki czynszu regulowanego. Wobec tego upada zarzut naruszenia wymienionego przepisu jako podstawa rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tej sytuacji do rozważenia pozostaje zasadność powołania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego istotnego naruszenia przepisów art. 5 ust. 3 powołanej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w którym stanowi się, że "zasady gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, określa rada gminy Sprawy te powinny być poddane kontroli społecznej", a także przepisu art. 30, stanowiącego iż "rada gminy określa, z jakimi osobami, o których mowa w art. 28 ust. 1, umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, oraz stawki czynszów za najem tych lokali", a w szczególności art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./, określającego zasady konsultacji ze związkami zawodowymi projektów uchwał organów samorządu terytorialnego, który to obowiązek dotyczyć ma - w przekonaniu organu nadzoru - projektu uchwały w sprawie czynszów regulowanych za lokale socjalne.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że obowiązek organów samorządu terytorialnego konsultowania ze związkami zawodowymi dotyczy założeń i projektów tylko tych aktów, które mają charakter aktów wykonawczych do ustaw, a więc są wydawane na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej i w celu jej wykonania. Taki właśnie charakter ma uchwała rady gminy ustalająca stawki czynszu za najem lokali socjalnych, o której stanowi art. 30 powołanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, gdyż jest to typowy akt wykonawczy do ustawy. Przedmiot regulacji prawnej dotyczy interesów socjalnych ludzi pracy, zarówno czynnych zawodowo, jak i emerytów i rencistów, którzy są mieszkańcami gminy, co odpowiada przesłankom z art. 19 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 4 i art. 6 powołanej już ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
Sąd w tym składzie nie znajduje podstaw do odejścia od treści uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. /I PZP 2/93 - OSNCP 1994 nr 1 poz. 1/ ani też od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1995 r. /SA/Sz 1845-1846/95 - Prawo Gospodarcze 1996 nr 5 str. 28/, zgodnie z którym charakter uchwały rady gminy, będącej aktem wykonawczym do ustawy, oraz jej przedmiot pozostający w sferze działania związków zawodowych stanowią o obowiązku zasięgania opinii władz statutowych odpowiednich organizacji międzyzwiązkowych lub związków zawodowych.
Wobec tego trzeba podzielić pogląd strony przeciwnej wyrażony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i w odpowiedzi na skargę o naruszeniu obowiązku zasięgnięcia opinii związkowej przez organ samorządu terytorialnego, gdyż nie dopełniono obowiązku skierowania w odpowiednim terminie do zaopiniowania projektu aktu wykonawczego do ustawy lub jego założeń do władz związkowych. W rozpoznanej sprawie trzeba stwierdzić, że naruszenie tego obowiązku było połączone z naruszeniem ustawowego trybu postępowania, który określa przepis art. 19 ust. 3 powołanej ustawy o związkach zawodowych, dopuszczającego podjęcie negocjacji w obronie stanowiska władz związkowych.
Ten właśnie przepis stanowi o tym, że procedura opiniodawcza nie będzie czystą formalnością, lecz działaniem zmierzającym do realnej obrony socjalnych interesów ludzi pracy zamieszkałych w gminie.
Zagadnieniem odrębnym jest natomiast wykonywanie kontroli społecznej w odniesieniu do zasad gospodarowania mieszkaniowymi zasobami gmin i priorytetów w zawieraniu umów najmu /art. 5 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych/, gdyż konsultacja ze związkami zawodowymi stanowi tylko jeden z możliwych elementów kontroli społecznej i dalece nie wyczerpuje jej zakresu.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę zakwestionowała prawidłowość wykonania uchwały Rady Gminy delegacji ustawowej, twierdząc że należało w jednej uchwale uregulować dwie kwestie, gdyż przepis art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zawiera delegację do ich uregulowania, tj.: wskazania osób mających pierwszeństwo w zawieraniu umów najmu lokali socjalnych; ustalenie stawek czynszu za lokale socjalne. Należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten ma dość szczególną konstrukcję gramatyczną, gdyż zawiera spójnik "oraz", który jest poprzedzony przecinkiem, a jest to spójnik łączący współrzędne części zdania, mający walor znaczeniowy; "a także", "i" /Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, str. 537/. Wykładnia gramatyczna tak sformułowanego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że w jednym akcie wykonawczym do ustawy rada gminy musi obowiązkowo uregulować obydwie kwestie jednocześnie. Brzmienie przepisu dopuszcza możliwość wydania dwóch odrębnych aktów wykonawczych w celu wykonania delegacji zawartej w art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
W rozpoznanej sprawie przez obie strony zostały wniesione wnioski w sprawie zasądzenia kosztów postępowania, które jednak nie znalazły uzasadnienia w świetle przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przepis ten w zdaniu drugim wprost stanowi, w jakiej sytuacji procesowej i na czyją rzecz orzeka się o zwrocie kosztów postępowania.
Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należy orzec jak w sentencji.