Uzasadnienie
Pismem z 10 kwietnia 2023 r. Rada Sołecka Wsi S. i M. N. – Sołtys Wsi S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Moszczenica z dnia 9 lutego 2023 r. nr LXXVI/573/2023 w sprawie petycji dotyczącej budowy Ekologicznego Centrum Rafinacji Odpadów Komunalnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Moszczenica wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że uprawnienie składania petycji służy wykonywaniu społecznej kontroli działania organów władzy publicznej. Tryb rozpatrywania petycji normuje ustawa o petycjach, jednakże rozstrzygnięcie (załatwienie) petycji nie podlega zaskarżeniu na drodze sądowej. W szczególności nie przewidziano actio popularis jako przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, jak wynika z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r., poz. 870 z późn.zm.) sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona czyli zdolność sądową mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej (§ 1). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).
W rozpatrywanej sprawie skarga do tutejszego Sądu została wywiedziona przez Radę Sołecką Wsi S. i M. N. – Sołtysa Wsi S..
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 - dalej w skrócie "u.s.g."), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (art. 36 ust. 1 u.s.g.). Sołtys jest więc organem właściwym do reprezentowania sołectwa.
Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jednostki pomocnicze gminy nie posiadają osobowości prawnej. Tylko gmina, o czym wprost stanowi art. 2 ust. 2 u.s.g., posiada osobowość prawną. Posiada ona także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.).
Ponadto, rada gminy kontroluje działalność jednostek pomocniczych gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Z powyższego wynika, że jednostka pomocnicza nie jest dodatkową, "subgminną" jednostką samorządu terytorialnego, nie ma atrybutów jednostki samorządu terytorialnego, samodzielności, ustawowo przypisanych jej zadań, własnego budżetu, nie ma odrębnej podmiotowości, w związku z tym nie jest jej przyznana ochrona podmiotowości i samodzielności w stosunku do gminy w szerszym zakresie niż wynikający z przepisów powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/2000 - Lex nr 2224683).
W świetle przywołanych wyżej poglądów sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy, nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 p.p.s.a., w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Za takie uważa się bowiem jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa (vide: M. Niezgódka-Medek w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2006 r., komentarz do art. 25, Nb. 6). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, a szerzej podmiotowości prawnej, skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu.
Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, w tym m.in. z sołtysem oraz z radą sołecką, którym również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12 - Lex nr 2019466).
Skoro więc sołtys oraz rada sołecka podobnie jak sołectwo, nie posiadają zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nie mogą skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Braki w zakresie zdolności sądowej rady sołeckiej i sołtysa są nieusuwalne, co czyni wywiedzioną skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia.
Sąd stwierdził również, że w rozpatrywanej sprawie występuje dodatkowa przesłanka niedopuszczalności skargi. Mianowicie, uchwała Rady Gminy Moszczenica z 9 lutego 2023 r. nr LXXVI/573/2023 w sprawie petycji dotyczącej budowy Ekologicznego Centrum Rafinacji Odpadów Komunalnych nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: pkt 1 - decyzje administracyjne; pkt 2 - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; pkt 3 - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; pkt 4 - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pkt 4a - pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; pkt 5 - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; pkt 6 - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; pkt 7 - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; pkt 8 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; pkt 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Moszczenica z 9 lutego 2023 r. nr LXXVI/573/2023 w sprawie petycji dotyczącej budowy Ekologicznego Centrum Rafinacji Odpadów Komunalnych. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 870) sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650). Oznacza to, że do petycji odpowiednie zastosowanie mają unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski".
W judykaturze sądów administracyjnych podobnie jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX). Istotą uregulowanych w Dziale VIII k.p.a. skarg i wniosków jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, niepublikowany, cyt. za M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2014).
W konsekwencji rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; postanowienie WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., II SA/Ke 31/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warto w tym miejscu zauważyć, że w świetle art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie to służy wykonywaniu społecznej kontroli działania organów władzy publicznej. Tryb rozpatrywania petycji normuje ustawa o petycjach. W klasyfikacji konstytucyjnej petycja została przypisana do katalogu praw politycznych. Jest ona odrębnym środkiem prawnym gwarantującym jednostce możliwość aktywnego udziału w rządzeniu państwem, kształtowaniu jego polityki i sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad sferą publiczną.
Zauważyć należy jednak, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (por. uzasadnienie wyroku TK z 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 106).
Wobec powyższego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w treści odpowiedzi na skargę, że uchwała w sprawie petycji nie może być przedmiotem skargi do tutejszego Sądu, albowiem nie mieści się ona katalogu aktów administracyjnych podlegających sądowej kontroli w rozumieniu art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 58 § 1, § 2 oraz § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę: pkt 1 - jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; pkt 5 - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5 p.p.s.a., art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
dj