Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej k.p.a., w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 i ust. 15, ust. 15a ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 141), zwanej u.d.w., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Zduńska Wola z dnia 26 stycznia 2023 r. odmawiającą B. W. przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 27 października 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) B.W. zwrócił się o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku oświadczył, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa, zajmującego budynek jednorodzinny, jest kocioł na paliwo stałe.
Organ I instancji decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że dodatek węglowy nie przysługuje, gdy rodzajem paliwa stałego jest pelet drzewny.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że pomyłkowo złożył wniosek o dodatek węglowy oraz dodał, iż jest emerytowanym rolnikiem o niskich dochodach i dodatek jest mu bardzo przydatny.
Kolegium dokonując rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy wyjaśniło, że B.W. - właściciel nieruchomości pod adresem [...] w dniu 18 sierpnia 2021 r. zgłosił do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego - kocioł na paliwo stałe (drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy, węgiel). Jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa wskazał on pelet drzewny.
W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji odmówił B.W. przyznania dodatku węglowego, bowiem dodatek ten przysługuje jedynie wówczas, gdy wykorzystywane jest paliwo stałe, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.d.w. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie miał podstaw do kwestionowania rodzaju świadczenia, o które ubiegał się B.W., a jego wniosek z dnia 27 października 2022 r. zawierał wszystkie niezbędne dane. Tym samym – zdaniem Kolegium - w sprawie nie znalazł bowiem zastosowania art. 24a ust. 1 i 2 ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390), który dotyczy jedynie sytuacji złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku oraz wniosku bez wymaganych dokumentów, a z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w przypadku B.W. znalazł zastosowanie art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1967 ze zm.), regulującej zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła i właściwość organów w tych sprawach. Zgodnie z tym przepisem w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło niebyło wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B.W., kwestionując jej rozstrzygnięcie. Skarżący podniósł, że zamiast wniosku o dodatek do pelletu, złożył wniosek o dodatek węglowy, czego nie był świadomy. Nadto skarżący wskazał, że ma niską emeryturę rolniczą i taki zastrzyk finansowy, były dla niego dużym wsparciem.
W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ wskazał przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) dalej: u.d.w. Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w.
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Jak stanowi art. 2 ust. ust. 9 i 12 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
W świetle przywołanych powyżej przepisów ustawy o dodatku węglowym organy obu instancji ustaliły, że z uwagi na źródło ciepła wskazywane przez skarżącego, w postaci kotła na pellet drzewny, skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy.
Należy jednak zauważyć, że skarżący we wniosku wskazał jako żądanie wypłatę dodatku węglowego, podając jednocześnie, że źródłem ciepła w jego gospodarstwie domowym jest kocioł na paliwo stałe. Wniosek ten skarżący złożył w dniu 27 października 2022 r. Został on zatem złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm.). Skarżący wystąpił w okresie obowiązywania ww. ustawy z żądaniem wypłaty świadczenia w związku z tym, że głównym źródłem ciepła jego gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, przy czym zgodnie ze złożoną przez skarżącego w dniu 23 lutego 2022 r. deklaracją dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, rodzajem stosowanego w kotle paliwa stałego był pellet drzewny.
Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest:
- 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo
- 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo
- 3) kocioł olejowy
- - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W ustawie o szczególnych rozwiązaniach przewidziano, że dodatek dla osób w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe zasilany peletem drzewnym, przysługuje w kwocie 3000 zł. (art. 24 ust. 11 pkt 1 ustawy) na wniosek osoby określonej w art. 24 ust. 2 ustawy zgłoszony w terminie do 30 listopada 2022 r. (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 24 ust. 21 ustawy dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W myśl art. 24 ust. 22 ustawy jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 24 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 24 ust. 23 ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 24 ust. 24 ustawy).
W realiach niniejszej sprawy, wobec wspomnianej rozbieżności, należało rozważyć także wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na gruncie tej zasady przyjmuje się, że jeżeli treść żądania zawartego w podaniu budzi wątpliwości, to wątpliwości te winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Organ administracji nie jest co prawda uprawniony do samodzielnego "racjonalizowania" treści żądania gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie, jednakże obowiązkiem organu pozostaje wyjaśnienie woli strony poprzez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie.
Należy także wziąć pod uwagę zasadę informowania stron określoną w art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tej zasady wywiedziono w orzecznictwie m.in. obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale.
Z kolei zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. wymaga, aby osobie, która zamierza wnieść żądanie do organu administracji publicznej, organ ten udzielił informacji o formie i trybie wnoszenia podań, ich materialnoprawnej podstawie i właściwości organu. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa także wywodzi się, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W tym celu powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
Poza ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego uregulowanymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie należy wziąć także pod uwagę regulacje i cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2543) celem ustawy było wsparcie gospodarstw domowych w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. W uzasadnieniu wskazano, że funkcjonowały wcześniej przepisy dotyczące dodatku węglowego a także ochrona wynikająca z ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych.
Natomiast dodatek dla gospodarstw domowych został zaprojektowany jako nowe narzędzie przeznaczone do ochrony odbiorców w postaci gospodarstw domowych wykorzystujących do celów grzewczych m.in. pelet drzewny i drewno kawałkowe. Intencją ustawodawcy jest zatem zapewnienie realnego wsparcia dla gospodarstw domowych, czemu dał wyraz w szczególności w art. 24 ust. 25a, dodanym ustawą z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2243), zmieniającą z dniem 4 listopada 2022 r. ustawę o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Stosownie do tego przepisu, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych.
W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się.
W niniejszej sprawie, jak to zostało już powiedziane, skarżący złożył wniosek, z którego treści wynika, że domaga się wypłaty dofinansowania w związku z wykorzystywaniem do celów grzewczych, jako głównego źródła ciepła, kotła na paliwo stałe. W świetle przywołanych powyżej zasad postępowania administracyjnego a także biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w art. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, organ winien w takiej sytuacji w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter i zakres żądania zawartego we wniosku i ustalić rzeczywistą wolę strony. W szczególności wobec braku wątpliwości co do tego, jaki opał jest stosowany przez skarżącego w piecu na paliwo stałe, będącym głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego.
Brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia zakresu sprawy oraz podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7 art. 8, art. 9 a w konsekwencji także art. 77 § 1 k.p.a., który wymaga, aby organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Prowadząc ponownie postępowanie organ zwróci się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska odnośnie treści wniosku, w tym co do rodzaju wnioskowanego świadczenia a następnie prowadzić będzie postępowanie w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia jednoznacznie ustalonej treści podania.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.