Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa tj.:
art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2010) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie i modyfikację przepisu ustawy i wskazanie w § 1 pkt 1 i 4 uchwały, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez: prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i postępowania z nimi zgodnie z wytycznymi regulaminu i niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków, art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione, art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 12 ust. 3, że na obszarach o których mowa w ust. 1 pkt 4 - tj. nieruchomościach zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz gospodarczymi – deratyzację przeprowadza się w ciągu jednego tygodnia od zaistnienia takiej potrzeby.
Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w W. w zaskarżonej części. Zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale powtórzono i zmodyfikowano zapis z art. 4 ust. 2 ustawy, który wprost stanowi, co uchwalony przez radę gminy regulamin szczegółowo reguluje. Co więcej, w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy W., w § 1 pkt 1, wskazano, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i postępowania z nimi zgodnie z wytycznymi regulaminu.
Tym samym, powtórzono zapis z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust.
1. W § 1 pkt 4 zapisano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 4) niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków. Tymczasem w żadnym przepisie ustawy rada gminy nie została upoważniona do takiej regulacji i zostało przekroczone upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 10 ust. 2 uchwały ustalono, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia cechy anatomiczne zwierzenia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem Prokuratora nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. W uchwale przewidziano co prawda wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu jego zdrowia czy wieku, rasy i cechy anatomiczne. Niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. Zdaniem Prokuratora do przekroczenia upoważniania ustawowego doszło też w § 12 ust. 3 regulaminu, w którym, wskazano, że na obszarach o których mowa w ust. 1 pkt 4 - tj. nieruchomościach zabudowanych budynkami jednorodzinnymi oraz gospodarczymi -deratyzację przeprowadza się w ciągu jednego tygodnia od zaistnienia takiej potrzeby. Realizując obowiązek wskazany w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy miała wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. Natomiast organ gminy nie ma uprawnienia do tego, aby zobowiązać właściciela do jej przeprowadzenia, ani do określenia częstotliwości. Kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać i zwalczać gryzonie. Zgodnie z tą ustawą na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Wobec powyższego, skoro obowiązek deratyzacji został uregulowany aktem prawa rangi ustawy, brak jest możliwości i delegacji dla organu gminy, aby regulować te kwestie uchwałą.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, iż zrzuty skargi są zupełnie niezasadne. Po pierwsze, w treści uzasadnienia zarzutów, Prokurator odnosi się do zapisów regulaminu Gminy L. i cytuje zapisy tego regulaminu, które mają naruszać przepisy prawa. Podana przez Prokuratora treść § 1 regulaminu, nie jest przy tym treścią regulaminu uchwalonego zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w W. Po drugie, zapis § 1 pkt. 1 regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą, tylko częściowo odpowiadający zapisowi art. 5 ust. 1 pkt. 3, wskazuje, że właściciel realizując ten obowiązek ma kierować się postanowieniami regulaminu, które szczegółowo określają zasady realizacji obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. Powiązanie zapisu z § 1 pkt 1 regulaminu z dalszymi wytycznymi wynikającymi z regulaminu, powoduje, że zapis ten nie narusza przepisów prawa wskazanych w skardze, bowiem zapis ten łącznie z szczegółowymi wytycznymi stanowi dopiero regulację szczegółową zasad utrzymania czystości i porządku w gminach.
W kwestii zarzutu dotyczącego zapisu § 1 pkt. 4 regulaminu, organ wskazał, że uprawnienie do regulacji dotyczącej postępowania z odpadami budowlanymi rozbiórkowymi wynika z art. 4 ust. 2 pkt. 1 ppkt. b, według którego regulamin w tym zakresie określa szczegółowe zasady postępowania. Wobec tego Rada Miejska w W. nie przekroczyła ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy wprowadzając zapis § 1 pkt.
4. Co do zarzutu drugiego, to jest § 10 ust. 2, organ wskazał, iż w najnowszym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż w kwestii dotyczącej wyprowadzania psów na smyczy i kagańcu, nakaz taki, w przypadku niektórych ras na smyczy i w kagańcu służy ochronie osób przebywających w miejscu publicznym. Również trzeci zarzut wskazany w skardze, a dotyczący zapisu § 12 ust. 3 regulaminu dotyczącego deratyzacji na nieruchomościach zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz gospodarczymi, którą przeprowadza się w ciągu jednego tygodnia od zaistnienia potrzeby, nie może być uznany za zasadny. Zapis tej treści w żaden sposób nie wykracza poza upoważnienie przewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, zapis regulaminu zawarty w § 12 ust. 3 nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia deratyzacji przez właściciela. Również wskazanie terminu "w ciągu tygodnia od zaistnienia potrzeby" jest wskazaniem terminu, a nie częstotliwości, która, w języku polskim określana jest jako wielkość fizyczna określającą liczbę pełnych cykli danego zjawiska okresowego występujących w jednostce czasu np. "raz w tygodniu".
Wojewódzki Sąd Administracyjnego zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z kolei z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.
Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowiący, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że tylko jeden zarzut skargi zasługiwał na uwzględnienie. Rację przyznać należy stronie skarżącej, że za wadliwy uznać należy zapis uchwały, dotyczący obowiązku niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku budów i remontów lokali oraz budynków przez właścicieli nieruchomości (§ 1 pkt 4 Regulaminu). Zapis ten stanowi bowiem nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązującego wykonawcę robót budowlanych do zapewnienia utrzymywania czystości i porządku na terenie budowy. Zapis ten nie znajduje zatem umocowania w upoważnieniu ustawowym. Podobne stanowisko zaprezentował tut.
Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 746/15 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1271/18 (dostępne na www.orzecznia.nsa.gov.pl).
Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa w ramach zapisu § 1 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na trenie nieruchomości poprzez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych i postępowania z nimi zgodnie z wytycznymi regulaminu. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust.
1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Należy zatem stwierdzić, że w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest zasadny zarzut Prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej przez Radę Miejską w W. w ramach sformułowania zapisu § 1 ust. 1 uchwały. Organ administracji ponadto słusznie zauważył, że § 1 pkt 1 regulaminu w powiązaniu z dalszymi wytycznymi wynikającymi z regulaminu, powoduje, że zapis ten nie narusza przepisów prawa, stanowiąc szczegółową regulację zasad utrzymania czystości i porządku w gminach.
Niezasadny okazał się także zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 12 ust. 3 Regulaminu. Wskazany przez Prokuratora zapis zaskarżonego regulaminu nie świadczy bowiem o wykroczeniu przez organ administracji publicznej poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie wskazano jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. Uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się właśnie do zakresu takiej regulacji tj. wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wbrew opinii Prokuratora uchwała ta nie wskazuje podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, nie nakłada też na jakikolwiek podmiot kosztów jej przeprowadzania.
Nie jest też zasadny zarzut niezgodności z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zapisu zawartego w § 10 ust. 2 uchwały. W unormowaniu tym wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Podzielić należy w tym miejscu stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia.
Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). Kwestionowana regulacja § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, przewidując takie wyjątki, mieści się tym samym w delegacji ustawowej, nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 4 Regulaminu stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały. W pozostałej części, wobec bezzasadności kolejnych zarzutów skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a..
E.S.
- - ---------------------- 5