Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXII/186/2021 Rady Gminy Krzyżanów z 26 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma terenie gminy Krzyżanów na rok 2021", zarzucając istotne naruszenie przepisów tj.:
- 1. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 630) – zwanej dalej: "u.o.z." – z uwagi na zaniechanie wypełnienia obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez ogólnikowe uregulowanie w § 3 ust. 2 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad tymi zwierzętami, w tym częstotliwości ich dokarmiania.;
- 2. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie, że całodobowa pomoc weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych dotyczy wyłącznie bezdomnych zwierząt, podczas gdy przepis u.o.z. takich ograniczeń nie zawiera, a nadto zaniechanie wskazania podmiotu, który taką pomoc świadczy.
W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 załącznika do uchwały oraz § 3 ust. 9 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 11a u.o.z. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 i 1378). Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Tylko powiązanie uchwalanej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
W ocenie Prokuratora zaskarżony program nie wskazuje konkretnych działań polegających na dokarmianiu wolno żyjących kotów. O tym, iż program w tym zakresie nie jest realizowany wskazuje również pismo z 20 kwietnia 2022 r. Wójta Gminy Krzyżanów ([...]), w którym wskazał, że w 2021 r. w ramach opieki nad wolno żyjącymi kotami nie wydatkowano środków finansowych.
Prokurator zaznaczył, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji.
Prokurator wyjaśnił następnie, że program obejmuje między innymi zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Natomiast w zaskarżonym programie wskazano, że opieka ta dotyczy wyłącznie zwierząt bezdomnych, co pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem, który takiego ograniczenia nie zawiera.
Ponadto Rada Gminy - w celu wypełnienia normy przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 3 ust. 9 zaskarżonej uchwały wskazano, iż zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych gmina realizuje poprzez udzielenie jednorazowych zleceń odpowiednim służbom weterynaryjnym. W tym zakresie rada gminy nie wypełniła ustawowego obowiązku wskazania konkretnego podmiotu, który obowiązek winien realizować.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Krzyżanowie wniosła o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Organ wyjaśnił, że w treści programu zostały wskazane konkretne czynności, które planowane były w celu realizacji tego zadania: dokarmianie realizowane przez gminnych pracowników gospodarczych, w tym osoby wykonujące prace społecznie użyteczne oraz w ramach projektów realizowanych na podstawie stosownej umowy z Powiatowym Urzędem Pracy w Kutnie, a także wydawanie karmy na wniosek wolontariuszy (mieszkańców) chętnych dokarmiać wolno żyjące koty. W ocenie organu zapis ten jest dostatecznie konkretny i jednocześnie dostosowany do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych na terenie Gminy Krzyżanów. Gmina Krzyżanów jest typowo wiejską gminą. W zasadzie wszystkie koty na terenie Gminy żyją w gospodarstwach domowych. Ujęte w Programie działania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami są przewidziane na wypadek pojawienia się takich zwierząt. Dlatego też Program zakłada wydawanie karmy jedynie na wniosek wolontariusza - mieszkańca.
W przypadku stwierdzenia takiej potrzeby dokarmianie jest realizowane przez gminnych pracowników gospodarczych. Na przestrzeni 2021 roku potrzeba taka nie wystąpiła dlatego też nie wydatkowano środków finansowych na ten cel. Należy w tym miejscu zauważyć, że brak wydatkowania środków na jeden z celów określonych w uchwale nie może świadczyć o niezgodności jej zapisów z prawem.
Następnie Rada Gminy wyjaśniła, że w § 2 pkt 2 uchwały wskazano podmiot - Przychodnię dla Zwierząt, który ma wykonywać zadania wynikające z przedmiotowego programu w zakresie całodobowej opieki weterynaryjnej, co obejmuje również pomoc w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zapis w § 3 pkt 9 uchwały przewidujący udzielenie jednorazowych zleceń odpowiednim służbom weterynaryjnym będącym do dyspozycji w danym momencie odnosi się do podmiotu wskazanego w § 2 pkt 2 uchwały oraz przewiduje udzielenie zleceń innym podmiotom w sytuacji gdyby wskazana Przychodnia nie była w stanie zapewnić wystarczającej pomocy.
Organ podkreślił, że program, który rada gmina jest obowiązana uchwalić w oparciu o art. 11a ust. 2 u.o.z. ma zapewnić realizację zadania własnego gminy określonego w art. 11 ust. 1 tej ustawy jako zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Treść przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie wskazuje jakich zwierząt dotyczyć ma zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. Biorąc pod uwagę cel przepisu powstaje wątpliwość czy gmina ma obowiązek zapewnić pomoc weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt innych niż bezdomne.
Organ dodał, że podjęta przez Radę Gminy Krzyżanów uchwała nr XXII/186/2021 Rady Gminy Krzyżanów z 26 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Krzyżanów na rok 2021" nie budziła wątpliwości Wojewody Łódzkiego. W tej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie nadzorcze, a uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 6 kwietnia 2021 roku pod poz. 1708.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
- 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
- 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
- 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), zwanej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie gminnym – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak pp. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
Sąd zauważa zatem, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
W orzecznictwie podnoszone jest również, że program ten jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Także w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka", nr 4 z 2012 r., s. 44, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516).
Zważywszy na powyższą regulację prawną Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie w części. Rozpoznając tę skargę Sąd zauważył, że skarga kwestionuje załącznik do uchwały w zakresie nieważności § 3 ust. 2 i § 3 ust.
9. Sąd oceniając uchwałę w zaskarżonym zakresie, uznał, że w zakresie § 3 ust. 2 narusza ona prawo, natomiast w pozostałym zakresie odpowiada ona prawu, bowiem nie zawiera takich naruszeń prawa, które uprawniałyby do zakwestionowania tej uchwały.
Zaskarżony program zapobiegania bezdomności zwierząt oraz opieki nad zwierzętami bezdomnymi na terenie Gminy Krzyżanów na rok 2021, stanowiący załącznik do uchwały z dnia 26 marca 2021 r., nr XXII/186/2021 został uchwalony na podstawie 11a ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te – wobec zmieniających się warunków, jak i populacji bezdomnych kotów – muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Duża zmienność okoliczności (tj. legowisk kotów, społecznych opiekunów dokarmiających koty) uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w tej sprawie kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a u.o.z. wymaga uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały.
Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść § 3 pkt 2 programu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to kontrolowany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. W zaskarżonym § 3 pkt 2 Programu wskazano, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będzie przez:
- a) co do zasady realizowane przez gminnych pracowników gospodarczych, w tym osoby wykonujące prace społecznie użyteczne oraz w ramach projektów realizowanych na podstawie stosownej umowy z Powiatowym Urzędem Pracy w Kutnie;
- b) dokarmianie przez chętnych wolontariuszy (mieszkańców) na wniosek, karmę zapewnia Urząd Gminy;
Jednakże tak zredagowany zapis nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Nie zawiera on bowiem konkretnych sposobów działania w zakresie: 1) ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące;
2) nie zawiera liczby społecznych opiekunów (karmicieli) oraz 3) nie określa miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Program nie precyzuje co należy rozumieć przez sformułowanie, że "co do zasady realizowane przez gminnych pracowników gospodarczych, w tym osoby wykonujące prace społecznie użyteczne oraz w ramach projektów realizowanych na podstawie stosownej umowy z Powiatowym Urzędem Pracy w Kutnie". Nie wiadomo bowiem, ile będzie tych osób, czy jest to pewna stała grupa, osób która będzie zajmować się wolnożyjącymi kotami. Sąd stoi na stanowisku, że o ile w uchwale nie powinna być wymieniona lista osób zajmujących się dokarmianiem kotów gdyż art. 11 wskazuje, że są to zadnia własne gminy to powinien być wskazany np. nr telefonu do podmiotu koordynującego dokarmianie kotów.
Powierzenie opieki wyłącznie na zasadzie "kto chętny" stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do zlecenia realizacji tego zadania odpowiednim osobom, to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle. Nie ma zatem gwarancji, że przedmiotowe zadanie rzeczywiście zostanie wykonane. ponadto zaskarżony przepis programu cechuje wysoki stopień ogólności oraz niedookreślenia sposobu realizacji zadnia, co do np. formy sprawowania opieki, oraz wskazania miejsc dokarmiania kotów.
Niewystarczające jest zatem, w ramach realizacji normy art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na wolontariuszy czy też bliżej niesprecyzowane osoby, jako podmioty realizujące zadanie i niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadnia. Kwestionowany skargą zapis prowadzi więc w efekcie do uchylania się gminy od realizacji jej ustawowego i obligatoryjnego zadania - zadania własnego, co w istotny sposób narusza delegację ustawową.
Skład orzekający za bezzasadny uważa natomiast drugi z zarzutów, tj. wskazanie w § 3 pkt 9 Programu, że "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt realizuje gmina poprzez udzielenie jednorazowych zleceń odpowiednim służbom weterynaryjnym będącym do dyspozycji w danym momencie" jest niezgodne z delegacją ustawową, gdyż przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie precyzuje, że chodzi o zdarzenia drogowe wyłącznie z udziałem zwierząt bezdomnych, lecz ogólnie wszystkich zwierząt.
Sąd pragnie przypomnieć, że delegacja ustawowa do przyjęcia programu, określanego przez ustawodawcę jako "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" zawarta jest w art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy, przy czym jest ona bezpośrednio związana z zadaniami gminy wskazanymi w art. 11 ust. 1, zgodnie z którym "zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin." Stosownie do art. 4 pkt. 16 u.o.z., zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Jak wynika z tej definicji, za bezdomne uznaje się także zwierzę mające właściciela (bądź opiekuna), którego nie można jednak zidentyfikować z określonych przyczyn.
W uzupełnieniu należy dodać, iż w rozdz. 2 ustawy, w którym znajduje się wspomniana delegacja ustawowa, znajdujemy podział na zwierzęta "domowe" i "bezdomne", przy czym obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym spoczywa na właścicielu, a w zasadzie osobie, która go utrzymuje. Za "bezdomne" nie można również uznać zwierząt "wolno żyjących – dzikich". Skoro zatem obowiązkiem gminy jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt i zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom to znaczy, że w ramach programu gmina ma obowiązek określić zasady opieki wyłącznie nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie ma tym samym określania zasad opiekowania się nad zwierzętami, które: 1) nie są bezdomne – tj. mają właściciela i wiadomo, kto nim jest;
2) żyją w stanie wolnym – tj. są dzikie. Tym samym zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. może dotyczyć wyłącznie zwierząt bezdomnych. Wskazuje na to wprost systematyka tego przepisu i umieszczenie go w art. 11a u.o.z. regulującego program opieki nad zwierzętami właśnie bezdomnymi.
Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę uwagi organu, że zaskarżony program nie był kwestionowany przez organ nadzoru – tj. Wojewodę Łódzkiego wskazać należy, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie świadczy jeszcze o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
dc