Uzasadnienie
Uchwałą nr L/517/13 z dnia 28 listopada 2013 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647., poz. 951 i 1445 oraz z 2013 r. poz. 21, 405 i 1238) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki.
W dniu 24 lutego 2014 r. M. G. wraz z innymi mieszkańcami i właścicielami działek mieszczących się w Aleksandrowie Łódzkim w obrębie [...] i [...] wezwał Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia prawa we wspomnianej wyżej uchwale, zarzucając jej rażącą sprzeczność z ustaleniami dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XXVII/241/04 i naruszenie jego podstawowych założeń.
Natomiast w dniu 10 marca 2014 r. Stowarzyszenie Przedsiębiorców A złożyło do Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu 10 kwietnia 2014 r. M. G., S. J., K. K., A. M., G. B., L. B., R. G., A. M., P. M. i B. K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów Łódzki nr L/517/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części - odnoszącej się do obrębu [...] i [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia art. 9, art. 10 i art. 15 u.p.z.p.
Wspomniane skargi zarejestrowano kolejno za sygn. akt II SA/Łd 492/14 - II SA/Łd 501/14. Skargi o sygn. akt II SA/Łd 493/14 – II SA/Łd 501/14, za wyjątkiem skargi M. G. o sygn. akt II SA/Łd 492/14, zostały odrzucone przez tutejszy sąd z uwagi na nieusunięcie braków formalnych i fiskalnych skarg, które uniemożliwiały nadaniem im dalszego biegu.
W uzasadnieniu skargi M. G. wskazał, że zaskarżona uchwała stoi w rażącej sprzeczności z ustaleniami dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki uchwalonego uchwałą nr XXVII/241/04 Rady Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004 r. i narusza jego podstawowe założenia. Miejscowy plan tereny leżące w obrębie [...] i [...] oznaczone symbolami F8, F9, F11, F12 zakwalifikował jako mieszkaniowe jednorodzinne (MN) oraz oznaczone symbolami F8 i F12 pod usługi z budynkiem mieszkalnym (U/MN). Kupując działkę budowlaną skarżący zapoznał się z treścią planu, który dawał pewność, że w bezpośrednim sąsiedztwie może powstać zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa z budynkiem mieszkalnym. Tymczasem wbrew woli mieszkańców Rada Miejska podejmując kwestionowaną uchwałę tworzy strefę przemysłową w miejscu przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne i drobne usługi. Odbywa się to poprzez zmianę przeznaczenia terenów dla lokalnych firm: PPHU A, PPHU B, PPH C i wprowadzenie:
- a) zmiany przeznaczenia terenów należących do P. R. i J. C. właścicieli firmy PPHU A z usługowych z budynkiem mieszkalnym (U/MN) na przemysłowo-usługowe (P/U).Są to działki o nr ewid.: [...], [...], [...],
- b) zmiany przeznaczenia terenów należących do A. i I. W. właścicieli firmy PPHU B z usługowych z budynkiem mieszkalnym (U/MN) na przemysłowo-usługowe (P/U). Są to działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...].
- c) zmiany przeznaczenia terenów należących do A. D. właściciela firmy PPH C z mieszkaniowych (MN) na mieszkaniowo-usługowe (MN/U). W studium funkcja terenu mieszkaniowo-usługowa (MN/U) jest na zasadach równorzędnych ze wskazaniem do ustalenia w miejscowych planach. Są to działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Nowy miejscowy plan zatwierdzony uchwałą nr L/491/2013 z dnia 28 listopada 2013 r., tj. w dacie uchwalenia studium, wyżej wymienione działki, automatycznie przekształca w usługowe z dopuszczalną funkcją mieszkaniową (U,MN). W ten sposób wyklucza się funkcję mieszkaniową jako podstawową, a ustanawia na pierwszym miejscu funkcję usługową (U). Uchwalone zmiany są tylko wstępem do przekształcenia spornych terenów na przemysłowo-usługowe (P/U) w przyszłości, zgodnie z pierwotnymi zamiarami Gminy. W 2010 r. działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i część działki o numerze ewid. [...] z mieszkaniowych (MN) zostały przekształcone na przemysłowe (1P).
Zdaniem skarżącego studium nadaje obszarowi o powierzchni ok. 5 hektarów przeznaczenie produkcyjno-magazynowe i będzie stanowiło podstawy do konstruowania miejscowych planów, których uchwalenie spowoduje znaczne rozszerzenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną i magazynową, których mieszkańcy staną się bezpośrednimi sąsiadami. W następstwie takich działań Rady powstaną niekorzystne zmiany krajobrazu i zmiany środowiskowe, nastąpi też gwałtowny spadek wartości nominalnej działek i nieruchomości. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z art. 1 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W efekcie nadużywania przez Gminę przysługujących jej uprawnień planistycznych, narazi się ona na zgłoszenie roszczeń odszkodowawczych w trybie art. 36 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p.
Dalej skarżący zarzucił, że uchwalenie studium nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Studium łamie także zasadę równości wszystkich wobec prawa wynikającą z art. 32 ust 1 Konstytucji, art. 64 ust 1 Konstytucji gwarantujący równą ochronę prawa własności oraz zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mówi art. 61 ust. 1 pkt 1-4 Kodeksu cywilnego. Przedsiębiorcy, którzy nabywali swoje nieruchomości, tak jak i inni ich właściciele mieli świadomość nabywania ich na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową (MN) oraz usługową z budynkiem mieszkalnym (U/MN) i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie ich wniosków o przekształcenie przeznaczenia terenu. Miasto Aleksandrów Łódzki posiada wolne tereny o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym (P,U), wzdłuż drogi krajowej prowadzącej do Z., bądź w [...] Podstrefie Ekonomicznej. Dogodne i bliskie położenie tych terenów, stwarza warunki do rozwoju przedsiębiorstw takich jak: PPHU A, PPHU B, PPH C. W tej sytuacji niezrozumiały jest fakt, że Gmina dysponując ogromnymi, niezagospodarowanymi terenami o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym (P,U) przekształca kolejne tereny na te cele.
Według skarżącego studium bezzasadnie faworyzuje niektóre podmioty gospodarcze, choćby wymienione z nazwy firmy: PPHU A, PPHU B, PPH C, których działalność na chwilę obecną jest bardzo uciążliwa. Stwarza tym samym warunki do powstawania kolejnych wielkopowierzchniowych hal i utwardzonych placów, co z kolei powoduje notoryczne zalewanie działek i dróg oraz kolejnych dymiących kominów.
Skarżący zarzucił także naruszenie zasad współżycia społecznego w rozumieniu art. 5 Kodeksu cywilnego. Podkreślił, że przedsiębiorstwo PPHU A, już w chwili obecnej zatruwa życie okolicznym mieszkańcom, ponieważ z komina unosi się czarny, śmierdzący dym. Szkodliwa dla środowiska farbiarnia zlokalizowana jest 240m od zabudowań domów jednorodzinnych, jednakże teraz działalność tego podmiotu, dzięki przekształceniom terenów usługowych z budynkiem mieszkalnym (U/MN) na przemysłowo-usługowe (P/U) może przybliżyć się na odległość 80m od osiedli domów jednorodzinnych. Przedsiębiorstwo PPH C, wytwarza hałas w istniejących halach produkcyjnych oraz hałas związany z ruchem samochodów ciężarowych i osobowych. W związku z ruchem wyżej wymienionych pojazdów występuje duża emisja spalin. Duże skupisko wielkopowierzchniowych hal produkcyjnych i magazynowych oraz utwardzonych placów tej firmy jest powodem tego, że grunt nie jest w stanie zaabsorbować wody.
Z kolei przedsiębiorstwo PPHU B było do niedawna odizolowane gęstym lasem od mieszkańców ulicy A. Las został wycięty, a teren, w którym rósł jest zasypany grubą warstwą ziemi, miejscami powyżej 2 metrów. W miejscu, w którym do niedawna był las trwają pracę budowlane, powstaje kolejna wielkopowierzchniowa hala przedsiębiorstwa B. Zaskarżona uchwała narusza - w przekonaniu skarżącego - prawo także dlatego, że nie bierze pod uwagę ustaleń analizy i prognozy odziaływania na środowisko, poprzez wchłoniecie części terenu rzeki A oraz otaczających ją terenów zieleni niskiej (ZN) na cele przemysłu i usług (P,U). Gmina niszczy w ten sposób naturalne korytarze ekologiczne migrujących zwierząt. Oprócz tego w wyniku wprowadzenia zmian przeznaczenia terenu na przemysłowo-usługowe w obrębach [...] i [...] nastąpią, trwałe zmiany dotyczące: przekształcenia krajobrazu, zmiany klimatu akustycznego, związane z działalnością produkcyjno-magazynową oraz ze wzmożonym ruchem komunikacyjnym samochodów ciężarowych i osobowych do planowanych terenów przemysłowo – usługowych, uciążliwości związane z emisją zanieczyszczeń powietrza w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą na tych terenach, podwyższona emisja spalin w związku z transportem do terenów usługowych i przemysłowych, ograniczenie infiltracji wód opadowych do gruntu, niekorzystne zmiany stosunków wodnych, obniżenie poziomu wód gruntowych.
Skargę na wspomnianą wyżej uchwałę w dniu 5 maja 2014 r. złożyło do tutejszego sądu także Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. Rzeczoną skargę zarejestrowano za sygn. akt II SA/Łd 614/14.
Stowarzyszenie zaskarżonej uchwale zarzuciło rażące naruszenie przepisów art. 11 pkt 11 oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nadużyciu władztwa planistycznego gminy podczas procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki w zakresie naruszenia prawa Stowarzyszenia Przedsiębiorców A do rozpatrzenia zgłoszonych uwag dotyczących projektu tego studium. Strona skarżąca podniosła, że Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim w uchwale nr L/512/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. w § 1 w punkcie 3 ogólnie wskazała, że nie uwzględnia postulatu wykreślenia z funkcji oznaczonej "Uc" zapisu dotyczącego lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Identyczny zapis znalazł się w zarządzeniu nr 337/2013 Burmistrza Miasta Aleksandrowa Łódzkiego, w którym wyjaśniono, że w mieście wyznaczono już trzy takie tereny – położony przy ul. B, obszar wpisany do rejestru zabytków i okresowo działający plac targowy na obrzeżach miasta.
Strona skarżąca podniosła, że na terenie Gminy i Miasta Aleksandrowa Łódzkiego wyznaczone zostały cztery lokalizacje obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tj. obszar przy Placu A, przy ul. B, obszar w rejonie ul. C - D - E oraz obszar w miejscowości R. AB. Tymczasem organ wykonawczy pominął lokalizację obszaru rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w miejscowości R. AB, tj. na obszarze całej gminy objętym ustaleniami przedmiotowego studium. Rada Miejska również nie wypowiedziała się co do całego studium dla całego obszaru gminy. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim postanowiła odmówić podjęcia działań skutkujących zmianą bądź uchyleniem kwestionowanych uchwał nr L/512/2013 oraz nr L/517/2013.
W uzasadnieniu odpowiedzi Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podała jedynie, że uwaga skarżących rozpatrywana była w takim zakresie, na jaki wskazywała jej treść, a w miejscowości R. AB nie ma żadnego terenu, gdzie dopuszczalne byłoby lokowanie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Teren taki wyróżniono natomiast w miejscowości R. jako oznaczony symbolem "UUC/P".
Ponadto strona skarżąca wskazała, że od samego początku kwestionowała zapisy projektu studium gminnego Aleksandrowa Łódzkiego odnoszące się do możliwości lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W jej ocenie uchwała nr L/517/2013 dopuszcza i pozwala na taką lokalizację. Na dowód tego przytoczone zostały w skardze zapisy części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki odnoszące się do obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Zgodnie z ich treścią ustala się obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla wyznaczonych na terenie miasta i gminy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z ich bezpośrednim otoczeniem, zwłaszcza z obowiązkiem wskazania prawidłowej obsługi komunikacyjnej:
- - na terenie miasta dla terenów oznaczonych symbolem "Uc",
- - na terenie gminy we wsiach R. AB – dla terenu oznaczonego symbolem "UUC",
- - na terenie gminy we wsi R. – dla terenu oznaczonego symbolem "UUC/P".
Zdaniem strony skarżącej z powyższego zapisu wynika możliwość lokalizowania – nie tylko na terenie miasta, ale również na terenie gminy – we wsiach R. AB i wsi R. obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Poza tym w skardze zarzucono, iż organ wykonawczy gminy Aleksandrów Łódzki nie poinformował organu stanowiącego o zamierzeniu lokalizacji nowego obszaru rozmieszczenia wyżej wskazanych obiektów handlowych na terenie miejscowości R. AB. Następstwem było nierozpatrzenie przez Radę Miejską wszystkich uwag wniesionych do projektu studium.
W ocenie Stowarzyszenia został ponownie naruszony przepis art. 12 ust. 1 u.p.z.p. traktujący o kwestii uchwalenia studium z jednoczesnym rozpatrzeniem wszystkich uwag wniesionych do projektu studium i przepisy art. 11 u.p.z.p. odnoszące się do całej procedury tworzenia studium gminnego. W zarządzeniu Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego wyraźnie brakuje wzmianki o nowym obszarze wprowadzonym do projektu studium tj. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych obejmujących teren w miejscowości R. AB. Działanie Rady Gminy polegające na zaniechaniu rozpatrzenia uwag do projektu studium narusza udział czynnika społecznego w procesie planowania przestrzennego na szczeblu gminnym. Strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca przewidział dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. najpierw przez organ sporządzający projekt studium, a następnie przez organ stanowiący gminy.
Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a rozstrzygnięcie musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Dalej w skardze powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1335/1, w którym sąd stwierdził, że nierozpatrzenie wszystkich uwag przez organ stanowiący gminy jest istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym nieważnością uchwały. W ocenie Stowarzyszenia stanowisko sądu zawarte w ww. wyroku jest aktualne co do procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Strona skarżąca wskazała również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 337/10, w którym sąd stwierdził, że rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie. Rada musi się opowiedzieć, czy uwzględnia uwagi czy też nie.
Poza tym w skardze wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 827/11, w którym zawarto tezę, że brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium.
Podsumowując, Stowarzyszenie Przedsiębiorców A stwierdziło, że zaniechanie przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych uwag dotyczących projektu studium skutkuje kwalifikowaną wadliwością uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tzn. stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium, bowiem narusza prawo zainteresowanych podmiotów do zagwarantowanej ustawowo procedury. Rada Miejska Aleksandrowa Łódzkiego rozpatrzyła uwagi Stowarzyszenia w sposób fragmentaryczny, gdyż w uchwale nr L/512/2013 nie odniosła się szczegółowo i indywidualnie do każdej z zamierzonych lokalizacji obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Stowarzyszenie stwierdziło, że co do naruszeń trybu o nieważności uchwały decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia bądź prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pominięcie przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim obowiązku rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag należy kwalifikować jako istotne naruszenie przepisów art. 11 pkt 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., pozbawiające podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny. Zdaniem strony skarżącej Rada Miejska w ogóle nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia uwag dotyczących lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w stosunku do wszystkich ich lokalizacji na terenie całej gminy. Brak rozstrzygnięcia Rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowiących minimalne ustawowe gwarancje ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nosi znamiona istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Odpowiadając na skargę M. G. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wniosła o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Motywując stanowisko w zakresie odrzucenia skargi podniosła, że skarżący wystąpił ze skargą zanim jeszcze Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim (działając z zachowaniem stosownych terminów) ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 17 kwietnia 2014 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podjęła uchwałę nr LV/595/14 w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skarga winna ulec odrzuceniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu art. 9 u.p.z.p. Rada podniosła, że skarżący nie wyjaśnił, która część tego unormowania została jego zdaniem naruszona ani w jaki sposób, co uniemożliwia szersze odniesienie do podnoszonego zarzutu.
W kwestii naruszenia art. 10 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że w pracach projektowych nad studium zostały uwzględnione, czyli przyjęte jako podstawa do rozważań projektowych, wszystkie uwarunkowania wymienione w art 10 ust. 1 u.p.z.p., zaś w jego ustaleniach znalazły odbicie wszystkie występujące na obszarze Gminy Aleksandrów Łódzki uwarunkowania wymienione w ust. 2 tegoż artykułu. Skarżący nie wskazał jednak w jakim zakresie przepis ten został naruszony. Z treści skargi domyślać się jedynie można, iż w opinii skarżącego bezprawnym jest otwieranie w studium możliwości innego zagospodarowania terenów, niż to wynikające z obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując takie założenie Rada odnosząc się do wspomnianego zarzutu wyjaśniła, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do obrębów [...] i [...] oznacza de facto utrzymanie w tych obrębach przeznaczeń programowanych przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 18 kwietnia 2001 r. (uchwała Nr XXVIII/281/31), które w ogóle nie wprowadzało wewnętrznej delimitacji terenów przewidzianych pod zabudowę.
Studium z 2001 r. nie wyznaczało stref mieszkaniowych i nie oddzielało ich od produkcyjnych, a jedynie określało strefą przeznaczoną pod zabudowę i nie przeznaczoną pod zabudowę. Szczegółową delimitacją terenów wraz z ustaleniem ich przeznaczenia w obrębie poszczególnych stref miały się zająć dopiero miejscowe plany. Studium przyjęte 28 listopada 2013 r. w odróżnieniu od poprzedniego, wyróżnia poszczególne funkcje i ustala ich (orientacyjne - adekwatne do skali opracowania) zasięgi. Taka konstrukcja obecnie obowiązującego studium zdecydowanie silniej ogranicza swobodę lokowania niektórych funkcji (w szczególności produkcyjnych) w obszarach z jakimkolwiek udziałem funkcji mieszkaniowej.
Odnosząc się następnie do zarzutu, że nowo uchwalone studium stoi w rażącej sprzeczności z ustaleniami dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 16 grudnia 2004 r. organ wskazał, że tereny położone w jednostkach oznaczonych w obowiązującym planie miejscowym Miasta Aleksandrów Łódzki F8 i F12, przeznaczone są dla zabudowy usługowej z dopuszczeniem budynku mieszkalnego (U/MN), co oznacza, że są to tereny USŁUGOWE, a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest w tych jednostkach jedynie DOPUSZCZALNA. Studium przeważającą większość terenów jednostki F12 przeznacza pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową na zasadach równorzędnych do ustalenia w planach miejscowych (MNU). W jednostce F8 wprowadzono wynikające ze stanu istniejącego przeznaczenie produkcyjne i usługowe (PU), pozostawiając znaczny obszar przeznaczony dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (MN) oraz pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową na zasadach równorzędnych do ustalenia w planach miejscowych (MNU).
Faktycznie więc zawężono, w stosunku do obecnie obowiązującego planu, strefę ściśle komercyjną (nadając działkom [...], [...], [...] i [...] przeznaczenie MN). Przez ten krok funkcja komercyjna została wręcz odsunięta od zachodnich granic nieruchomości leżących przy ulicy F. W południowej części jednostki oznaczonej w poprzednio obowiązującym planie symbolem F11, wprowadzono tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową na zasadach równorzędnych do ustalenia w planach miejscowych (MNU), jako strefę buforową oddzielającą tereny zabudowy produkcyjnej i usługowej (PU) od terenów zabudowy jednorodzinnej (MN). Opisane kroki planistyczne podyktowane są w równym stopniu uwarunkowaniami stanu istniejącego, jak też koniecznością zapewnienia możliwości rozwojowych Gminy. Jednocześnie w tekście studium (na str. 187) znalazły się ustalenia: "Na terenach PU sąsiadujących z zabudową mieszkaniową:
- - zakazuje się lokalizacji obiektów i urządzeń stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii przemysłowych o strefie oddziaływania wykraczającej poza teren zakładu,
- - wyznaczenie stref zieleni izolacyjnej.
- - w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej postuluje się lokalizację budynków administracyjno-socjalnych lub usługowych", które zawierają wytyczne do kształtowania ustaleń przyszłych planów miejscowych chroniące funkcje wrażliwe na styku z funkcjami komercyjnymi (w tym wytwórczymi).
Twierdzenie, że Gmina faworyzując niektóre podmioty gospodarcze tworzy strefę przemysłu w miejscu przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne i drobne usługi jest nietrafne, gdyż rozszerzenie terenów produkcyjnych i usługowych (PU) odbyło się kosztem terenów usługowych z dopuszczeniem domu mieszkalnego (w MPZP - U/MN) i w żadnym miejscu nie wchłaniało terenów zagospodarowanych jakimikolwiek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub o takim przeznaczeniu. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej ustalenia dla terenów PU należy stwierdzić, że przyjęte studium daje potencjalnie lepszą możliwość ochrony nieruchomości skarżącego niż poprzednie studium a nawet niż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Nadto Rada zauważyła, że przywołana w punkcie "b" skargi działka [...] (obręb [...]) oraz w punkcie "c" - działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) nie należą do skarżącego.
Jeśli zaś chodzi o zarzut, iż nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr 1/191/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. automatycznie przekształca wymienione wyżej działki w usługowe z dopuszczalną funkcją mieszkaniową (U,MN) Rada podkreśliła, że przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie studium, a nie plan miejscowy. Zaznaczyła, że w obecnie obowiązującym studium są wyraźnie określone funkcje terenów, dla których sformułowano specjalne ustalenia. Ponadto wyznaczone na wskazanym przez skarżącego obszarze, tereny określone w Studium jako PU (tereny produkcyjne i usługowe) zostały oddzielone od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) strefą buforową oznaczoną jako MNU (tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową na zasadach równorzędnych do ustalenia w planach miejscowych). Poczynione kroki planistyczne miały na celu wprowadzenie szczególnej ochrony funkcji mieszkaniowej, której w żadnym stopniu poprzednie studium z 2001 r. nie zapewniało.
Ustosunkowując się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 15 u.p.z.p. Rada wyjaśniła, że przepis ten nie dotyczy studium a zawartości merytorycznej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie może być podstawą do formułowania zarzutów względem studium.
W kwestii naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Rada zauważyła, że studium w sposób bezpośredni nie rodzi żadnych praw do zagospodarowania ani też wynikających z tego obowiązków, a jedynie wskazuje kierunki przyszłego zagospodarowania. Wywodzenie w niniejszej sprawie z faktu uchwalenia studium jakichkolwiek bezpośrednich ograniczeń wykonywania prawa własności jest bezzasadne. Niezasadny jest także zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do postępowań dotyczących uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które unormowane są w u.p.z.p.
Odnosząc się do kwestii złamania zasady równości wszystkich wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, organ zauważył, że projekty studium przed jego uchwaleniem były wykładane dwukrotnie. Zachowane zostało prawo do wyrażania opinii, składania wniosków i zgłaszania uwag do wyłożonych projektów. Uwagi składane w toku procedury planistycznej zostały zarówno po pierwszym jak i po drugim wyłożeniu częściowo uwzględnione. Nie można więc w tym przypadku mówić o jakimkolwiek przejawie nierównego traktowania przez władze publiczne. Ponadto uchwalone w dniu 28 listopada 2013 r. studium, z samej swej natury, nie daje ani też nie ujmuje praw skarżącego, więc w żaden sposób nie narusza prawa własności, innych praw majątkowych, ani też prawa do dziedziczenia. Dlatego zarzut złamania art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również jest nietrafny.
Błędny w opinii organu jest zarzut, że uchwała przyjmująca studium łamie zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mówi art 61 ust. 1 pkt 1-4 Kodeksu cywilnego, ponieważ wspomniana zasada została unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w Kodeksie cywilnym i ma zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czyli aktu władczego, stosowanego w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te nie mają zastosowania do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ podkreślił, że niezaprzeczalnym faktem jest istnienie farbiarni w tym samym miejscu od początku lat 90 ubiegłego wieku, jednakże jej emisja powinna być przedmiotem kontroli przez organy właściwe do kontroli i oceny wpływu emisji na środowisko. Błędne jest tym samym przekonanie skarżącego, że studium przeznacza tereny pod farbiarnię czy inną konkretną działalność gospodarczą, a to dlatego że ustalenia studium same w sobie nie dozwalają na lokowanie jakiejkolwiek zabudowy, a szczegółowa delimitacja terenów oraz formułowanie ustaleń dla nich są domeną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plany te są sporządzane w oparciu o ustalenia obowiązującego studium i w zgodzie z jego ustaleniami. Domy jednorodzinne, o których mowa w skardze leżą na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), sąsiadują bezpośrednio od zachodu z terenami tej samej funkcji (dotychczas z terenami U/MN, czyli usługowymi z dopuszczeniem budynku mieszkalnego) i dopiero za ich pośrednictwem z terenami zabudowy jednorodzinnej i usługowej na zasadach równorzędnych do ustalenia w planach miejscowych (MNU), a te dopiero od zachodu z terenami zabudowy produkcyjnej i usługowej (PU).
Tak więc dokonano strefowania oddalającego funkcje komercyjne od bezpośredniego sąsiedztwa z zabudową mieszkaniową. Jest to rozwiązanie, którego nie było w poprzednim studium, stąd można wywieść wniosek o lepszej niż poprzednio ochronie programowanej w nowo uchwalonym studium.
Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi faworyzowania "niektórych" podmiotów gospodarczych poprzez projektowanie w studium innego od zapisanego w miejscowych planach przeznaczenia są bezpodstawne. Sporne funkcje produkcyjno-usługowe (PU) ulokowane zostały na obszarach miasta, w terenach, które właśnie w skardze wskazano jako właściwe do ich lokowania, to jest w okolicach dawnego lotniska i u zbiegu projektowanej obwodnicy Aleksandrowa Łódzkiego i drogi krajowej nr 72 (częścią tego obszaru jest [...] Podstrefa [...] Strefy Ekonomicznej), oraz wzdłuż ulicy G (w szczególności dotyczy to działek z obrębu [...]o numerach [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Z treści skargi wynika raczej, że życzeniem skarżącego nie jest delimitacja funkcji, a fizyczne usunięcie wymienionych w skardze podmiotów z zajmowanych dotychczas lokalizacji. Takie działanie nie ma jednak jakichkolwiek podstaw w prawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując Rada podniosła, że argumenty skargi są w przeważającej większości dyskusją z przyjętymi w studium rozwiązaniami planistycznymi. Skarżący nie wykazał zaś aby przyjęte w nim zapisy w sposób rzeczywisty, bezpośredni, konkretny i indywidualny naruszyły jego interes prawny. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że zaskarżona uchwała naruszała obowiązujące przepisy prawa.
Odpowiadając w następnej kolejności na skargę Stowarzyszenia Przedsiębiorców A Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzki wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że uwagi Stowarzyszenia dotyczące projektu studium zostały rozpatrzone jako uwaga 23/2013 zarządzeniem nr [...] Burmistrza A z dnia [...], a następnie w odpowiednim zakresie rozstrzygnięte uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim. Treść uwagi dotycząca wykreślenia z funkcji oznaczonej symbolem "Uc" zapisu dotyczącego lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w sposób jednoznaczny wskazywała, iż dotyczy terenu miasta Aleksandrowa Łódzkiego. Strona skarżąca wyraźnie wskazała symbol terenów (Uc), których ustalenia są w jego ocenie niewłaściwie zaprojektowane.
Tym samym wskazany został organom gminy obszar rozważań w zakresie rozpatrywania tej uwagi. W uwadze z dnia 17 października 2013 r. strona skarżąca przytaczała nazwy, symbole oraz parametry urbanistyczne i inne ustalenia dla terenów miasta, w tym terenu o symbolu "Uc". Rada Miejska podkreśliła, że studium obejmuje odrębnie część graficzną dla obszarów wiejskich wykonaną w skali 1:10 000 i obszarów miejskich wykonaną w skali 1:5 000. Ustalenia dla poszczególnych terenów (miejskich i wiejskich) zostały określone w odrębnych podrozdziałach tekstu studium. Tereny leżące w mieście oznaczono w przeważającej większości innymi symbolami niż tereny położone w obszarach wiejskich. Tereny oznaczone symbolem "Uc" oznaczające "tereny zabudowy usługowej - centrum usługowe" leżą wyłącznie na obszarze miasta. Jeśli wnoszący uwagę w treści zawiera zarzuty wobec terenów oznaczonych symbolem "Uc", czyni to wyłącznie w odniesieniu do obszaru miasta.
Również sformułowania użyte w podsumowaniu uwagi wskazują na fakt, że strona skarżąca miała na myśli lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 na obszarze miasta Aleksandrów Łódzki. Organy gminy nie miały podstaw ani potrzeby, aby rozpatrywać złożoną uwagę w odniesieniu do innych terenów niż w niej wskazane, bowiem wątek trzeci uwagi nr 23/2013 z dnia 17 października 2013 r. sformułowany został w sposób wystarczająco jasny, aby mógł podlegać rozstrzygnięciu. Uwagi strony skarżącej zawierają profesjonalne i przemyślane sformułowania świadczące o znajomości tematyki planowania przestrzennego. Dopiero na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa została podniesiona problematyka innych niż oznaczone symbolem "Uc" terenów z możliwością lokowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zdaniem Rady Miejskiej w sprawie nie miało miejsca żadne naruszenie, które wpłynęłoby na sferę materialnoprawną Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. W odniesieniu do przywołanego w skardze punktu 14.2 tekstu studium Rada Miejska stwierdziła, że zapis ten nie ustala żadnych funkcji dla określonych terenów.
Znajduje się w części Studium dotyczącej potrzeb sporządzania planów miejscowych i w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "UUC" we wsi R. AB jest to zapis pusty, gdyż w części tekstowej brak jest ustaleń dla funkcji oznaczonej symbolem "UUC" we wsi R. AB. W części graficznej teren taki nie występuje w obszarze całej gminy. Powyższe oznacza, że na terenie miejscowości Rąbień AB nie ma obszarów, gdzie dopuszczalne byłoby lokowanie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Taka możliwość istnieje na terenie pozamiejskim w miejscowości R. w ramach funkcji "UUC/P". Na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki dopuszczalne są cztery lokalizacje wielkopowierzchniowych obiektów handlowych – trzy na terenie miasta oraz jeden we wsi R. Teren leżący w miejscowości R. oznaczony symbolem "UUC/P" znajdował się w wykładanych do publicznego wglądu projektach. Wobec tego twierdzenia Stowarzyszenia, iż Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego nie poinformował o wprowadzeniu do studium nowego terenu, nie są trafne.
Na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Łd 614/14 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 492/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawy za numerem II SA/Łd 492/14.
Pełnomocnik skarżącego M. G. - radca prawny D. K. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na okoliczność naruszenia trybu sporządzenia studium przez wzięcie udziału w głosowaniu nad uchwaleniem studium radnego R. L. – prezesa w firmie zarządzającej mieniem komunalnym.
W odpowiedzi na powyższy wniosek pełnomocnik organu oświadczył, że nie dysponuje protokołem z głosowania nad uchwaleniem studium, nie ma również wiedzy, czy R.L. brał udział w głosowaniu. Wskazał ponadto, że złożony przez pełnomocnika skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddalający skargę Gminy A. na przywołane wyżej zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nie jest prawomocny, ponieważ wniesiono od niego skargę kasacyjną.
Pełnomocnik M. G. poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Przewodniczący okazał pełnomocnikowi M. G. – E. C.-G. mapę stanowiącą załącznik do zaskarżonej uchwały, oznaczoną jako rysunek B.2, na którym pełnomocnicy stron zgodnie ustalili, że działka stanowiąca własność skarżącego M. G. wraz z budynkiem mieszkalnym znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MNU i działka ta nie graniczy bezpośrednio z obszarami oznaczonymi symbolem PU. Pełnomocnik skarżącego E. C.-G. oświadczyła, że nieruchomość skarżącego znajduje się przy ulicy A 13. Przyznała jednocześnie, że nie zmieniło się przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki męża. W jej ocenie zmniejszeniu uległa natomiast wartość działki z uwagi na tereny produkcyjne.
Pełnomocnik organu - radca prawny M. P.-M. wniosła o oddalenie skargi M. G.. Z kolei pełnomocnik organu R. K. oświadczył, że obecnie zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego znajduje się w terenie usługowym UMN z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej. Studium przewiduje na terenie działki skarżącego zabudowę mieszkaniową z usługami i funkcje te pozostawia do rozstrzygnięcia w planie miejscowym.
Pełnomocnik organu wniósł także o oddalenie skargi Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skargi M. G. i Stowarzyszania Przedsiębiorców A. nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie przedmiotem skarg M. G. i Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. jest uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 listopada 2013 r. nr L/517/13 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki.
Uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie studium jest zatem wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym.
Skargi na powyższą uchwałę zostały wniesione do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie sądu skargi M. G. i Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. spełniają wszystkie wymogi formalne, warunkujące ich dopuszczalność. Dotyczą bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, zostały wniesione w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.
Odnosząc się w tym miejscu do wniosku Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim o odrzucenie skargi M. G. jako niedopuszczalnej z uwagi na to, że w dacie wniesienia skargi nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ skarżący wystąpił ze skargą zanim jeszcze Rada ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tutejszy sąd nie podziela stanowiska Rady w tym przedmiocie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), NSA stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodał też, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Zatem jeżeli bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to skarga złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet nadana do sądu administracyjnego (zamiast za pośrednictwem organu) w tym samym dniu, w którym wystosowano wezwanie, jest dopuszczalna, bowiem została złożona w ciągu 60 dni od tego wezwania (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 673/14 – Lex nr 1459925). Tym samym złożenie rzeczonej skargi przez M. G. nie nastąpiło z uchybieniem procedury.
Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargi mają interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).
Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 K.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094).
Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683).
W ocenie sądu źródłem interesu prawnego M. G. są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. W przekonaniu składu orzekającego skarżący nie wykazał, ażeby zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Bezspornie skarżący jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], położonej przy ul. A 13, zabudowanej domem mieszkalnym, znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Co istotne, skarżący nie kwestionuje możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości na skutek uchwalenia studium, lecz podnosi przede wszystkim zarzuty pod adresem wprowadzonego w studium kierunku zagospodarowania działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które po pierwsze, nie stanowią jego własności i wreszcie po drugie, nie graniczą bezpośrednio z jego nieruchomością, co zostało jednoznacznie przyznane przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy przed tutejszym sądem w dniu 17 października 2014 r. Działka skarżącego, co również jest okolicznością niebudzącą wątpliwości znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MNU i nie graniczy bezpośrednio z obszarami o symbolu PU.
Skoro więc uchwalenie studium nie ogranicza prawa własności skarżącego, nie zmienia dotychczasowego kierunku przeznaczenia jego nieruchomości, nie ogranicza również możliwości zagospodarowania działki skarżącego, to nie sposób twierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące M. G. prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się m.in. istniejące uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a także kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2); obszary, na których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego (pkt 8); obszary, na których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).
W studium dokonuje się ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Zapisy studium mają charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu szczegółowego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy stanowi zatem sprecyzowanie zapisów studium i stanowi akt bezpośrednio wiążący na danym terenie. Jak już wyżej wskazano, zapisy planu muszą przy tym wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy.
Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżone studium zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, czy też inaczej mówiąc "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.
Nie można wobec tego zakładać, jak czyni to skarżący M. G., że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki staje się aktem, który wywołuje skutki tożsame co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje ugruntowało się stanowisko, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11 – Lex nr 1138193 i z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07- Lex nr 334317).
Nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej uwag sąd uważa, że błędne jest przekonanie skarżącego co do istnienia po jego stronie legitymacji skargowej, bowiem jak zostało to już wcześniej wywiedzione M. G. nie wykazał naruszenia kwestionowaną uchwałą służącego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącego jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony to trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami studium, zwłaszcza, że w tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Ustalenia zaskarżonej uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącego, nie pozbawiają go również jakichkolwiek prawem gwarantowanych uprawnień.
Według sądu także powołane w skardze przepisy – to jest art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa: zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowią źródła interesu prawnego w postępowaniu ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Sytuacji prawnej M. G. i przysługującego mu prawa własności nie kształtują również ogólnikowo powołane w skardze art. 9 i art. 10 u.p.z.p., czy też art. 15 u.p.z.p., który - jak trafnie zauważyła Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim - dotyczy zawartości merytorycznej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i nie może być podstawą formułowania zarzutów względem studium.
Źródłem interesu prawnego skarżącego nie są również normy art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a to z tego względu, że studium, nie zawiera postanowień uniemożliwiających (ograniczających) skarżącemu wykonywanie przysługującego mu prawa własności lub innych praw majątkowych i wskazuje jedynie kierunek rozwoju obszarów objętych jego regulacjami, który w opinii Rady Miejskiej jest najbardziej pożądany.
Nie sposób również zgodzić się z M. G., iż ma on interes prawny w zaskarżeniu studium, ponieważ - w jego ocenie - uchwalenie studium nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, która wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego nie wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, lecz z u.p.z.p. i jest jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący błędnie utożsamia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowane w art. 156 § 1 K.p.a. z przesłankami nieważności aktu planistycznego, które unormowano w art. 28 u.p.z.p. Na marginesie dodać wypada, że w toku procedury planistycznej, która jest kompleksowo unormowana w u.p.z.p nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wreszcie okoliczność naruszenia zasad współżycia społecznego w rozumieniu art. 5 K.c., poprzez emisje hałasu, czy innych zanieczyszczeń do środowiska ze strony wymienionych w skardze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, czy też niczym nie poparte subiektywne twierdzenie o obniżeniu wartości jego działki na skutek uchwalenia studium nie uzasadnia - w przekonaniu sądu – wniosku o posiadaniu przez M. G. interesu skargowego.
Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu wywiedzionego przez pełnomocnika skarżącego M. G. na rozprawie w dniu 17 października 2014 r., iż w głosowaniu nad uchwaleniem zaskarżonego studium brał udział radny R. L. (prezes w firmie zarządzającej mieniem komunalnym), co do którego zarządzeniem zastępczym z dnia 20 lutego 2014 r. Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, zaś wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy Aleksandrów Łódzki na wspomniane zarządzenie, podkreślić trzeba, że wspomniany wyżej wyrok tutejszego sądu nie jest jeszcze prawomocny. Najistotniejszy jest jednak fakt, że ze złożonego przez pełnomocnika organu protokołu z przebiegu sesji Rady Miejskiej Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 28 listopada 2013 r. wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta jednogłośnie przez 20 radnych, wobec czego kwestia quorum nie budzi wątpliwości sądu.
Podsumowując sąd stwierdził, że samo sprzeciwianie się rozwiązaniom przyjętym w studium, które nie są zgodne z oczekiwaniami M. G., nie wystarczy do uznania, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. W konsekwencji więc brak interesu prawnego po stronie skarżącego wyklucza w istocie kontrolę merytoryczną zaskarżonej uchwały i uzasadnia oddalenie jego skargi.
Przystępując następnie do oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia Przedsiębiorców A. wskazać trzeba, że strona skarżąca wywodzi naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, powołując się na cele określone w statucie stanowiącym podstawę jej działania. Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. zakwestionowało prawidłowość procedury uchwalania studium w zakresie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium odnoszących się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W skardze wskazano, że celem działania Stowarzyszenia jest m.in. propagowanie postaw i inicjatyw sprzyjających przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej, obrona interesów członków Stowarzyszenia, otwartość na potrzeby środowiska lokalnego poprzez tworzenie programów strategii działania na jego rzecz i propagowanie idei gospodarki rynkowej. Wskazano, że Stowarzyszenie sprzeciwia się lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki.
Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że strona skarżąca w istocie nie wykazała legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stowarzyszenie nie podało żadnej konkretnej normy materialnoprawnej, której naruszenie uzasadniłoby jego legitymację skargową.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organizacja społeczna składając skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały a własnymi celami statutowymi, lecz także powinna wykazać związek, polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną (vide wyroki NSA: z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1761/12 oraz z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2334/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1017/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W motywach skargi nie wyjaśniono, na czym polega realny, bezpośredni i niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną Stowarzyszenia. Z pewnością pozostawanie niektórych zapisów studium w kręgu zainteresowania Stowarzyszenia z uwagi na realizację jego statutowych celów nie jest wystarczające do uznania, że posiada ono legitymację skargową. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też poszukiwać, tak jak to czyni w skardze Stowarzyszenie, w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (vide wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07, z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 643/12, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 789/08, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 736/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na marginesie można jedynie wskazać, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury uchwalania studium nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miejską Aleksandrowa Łódzkiego dokumentacji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zarówno Burmistrz Miasta Aleksandrowa Łódzkiego, jak i Rada Miejska rozpatrzyli uwagi Stowarzyszenia zwarte w piśmie z dnia 17 października 2013 r. Uwaga nr 3 dotyczyła wykreślenia z funkcji oznaczonej symbolem "Uc" zapisu o lokalizowaniu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Burmistrz i Rada Miejska rozpatrzyli tę uwagę w zakresie w jakim była zgłoszona. Nie było podstaw do rozpatrywania uwagi w odniesieniu do innych funkcji terenów przewidzianych w studium.
Ponadto - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - uznać również należy, że sama treść pkt 14.2 tekstu studium nie stanowi o możliwości lokalizowania w miejscowości R. AB obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, skoro jak wynika z części tekstowej i graficznej studium na żadnym obszarze gminy nie wyznaczono obszaru o symbolu UUC, a tylko na takim obszarze we wsi R. AB dopuszczalne byłoby rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Podsumowując, wobec niewykazania przez M. G. i Stowarzyszenie Przedsiębiorców A. naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, sąd zobligowany był oddalić skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
LS