Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 50/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO. 4141.443.22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Sieradza, przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wnioskiem z dnia 17 marca 2022 r. K.L. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.L.

Decyzją z dnia 25 maja 2022 r., znak: 000048/SP/05/2022, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Sieradza, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu (dalej także: organ I instancji), odmówił K.L. przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej także: ustawa), organ I instancji uznał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Od powyższej decyzji K.L. wniósł odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., znak: SKO.4141.313.22 uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak: 000070/SP/08/2022, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy.

K.L. zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc o przyznanie świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO. 4141.443.22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jest synem niepełnosprawnej M.L., która jest wdową, należy zatem do kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia. M.L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z dnia 23 lutego 2022 r., wydanym na stałe, M.L. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 stycznia 2022 r. Organ stwierdził wobec tego, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten nie wywołuje wprawdzie skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, ale powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów ustawy, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Skutkiem wspomnianego wyroku jest uznanie, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1 b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje zatem uzasadnienia. Pomimo błędnej interpretacji powołanego przepisu Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i mimo posiadania przez matkę wnioskodawcy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy, zakres sprawowanej nad podopieczną opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez K.L. zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Tym samym Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową, bowiem pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez K.L., a sprawowaną opieką nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. Kolegium podniosło, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie chwilowa i fikcyjna. Opieka wyraża się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy. Świadczenie pielęgnacyjne może zatem zostać przyznane wyłącznie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność i opieka opiekuna.

Zdaniem organu, dla przyznania świadczenia niezbędne jest aby opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy była całodobowa, stała, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie z tego powodu zatrudnienia. Analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w opinii Kolegium, prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy, a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Powyższe wynika z wywiadów środowiskowych oraz oświadczenia skarżącego, a także przesłuchania strony w dniu 22 listopada 2022 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że podopieczna ma 91 lat i mimo to podopieczna wykonuje samodzielnie szereg czynności, które nie uzasadniają twierdzenia, że K.L. nie może podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na zakres obowiązków sprawowanych nad matką.

W oświadczeniu z dnia 16 marca 2022 r. K.L. wskazał, że jego matka ma problemy z poruszaniem, ma upośledzony wzrok, pamięć. Opieka polega na sprzątaniu, robieniu zakupów, przygotowywaniu leków, kąpaniu, przygotowywaniu posiłków. Podczas pierwszego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że M.L. porusza się za pomocą balkonika, ale z uwagi na problemy z widzeniem poruszanie to jest ograniczone. Pracownik socjalny wskazał, że podopieczna wymaga częstych wizyt u lekarza. W oświadczeniu z dnia 11 lipca 2022 r. K.L. wskazał, że jego mama nie jest osobą leżącą, jest w stanie poruszać się po mieszkaniu za pomocą balkonika. Z uwagi na niedowidzenie nie wychodzi z domu sama. Nie wykonuje żadnych czynności związanych z samoobsługą.

Skarżący wskazał, że pomaga matce we wszystkich czynnościach, również w nocy, jeżeli zachodzi taka potrzeba oraz, że podopieczna wymaga wyjazdów do lekarza poza miejscem zamieszkania. Podczas kolejnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2022 r., pracownik socjalny zaobserwował, że podopieczna ma 91 lat, więc wymaga całodobowej opieki. Nie jest osobą leżącą, ma jednak zaburzone funkcje poznawcze, porusza się po domu, ale z trudnościami. W wywiadzie tym wskazano ponadto, że M.L. choruje na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, astmę, zaburzenia funkcji poznawczych na poziomie otępienia, jaskrę. Przeszła udar niedokrwienny prawostronny.

Skarżący nie pracuje od stycznia 2021 r. ponieważ nie był dyspozycyjny w pracy, często musiał się zwalniać z pracy i pracodawca nie przedłużył mu okresu próbnego. Podczas kolejnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 października 2022 r. pracownik socjalny ustalił, że w skład rodziny skarżącego wchodzi jego matka oraz żona. Pracownik socjalny zaobserwował, że M.L. przebywa w swoim mieszkaniu przy ul. [...] w S., ponieważ w okresie zimowym nie mieszka z synem. Podopieczna jest osobą schorowaną, jej stan zdrowia nie pozwala na samodzielne funkcjonowanie, ma znaczny stopień niepełnosprawności. Jest niedowidząca, ma duże problemy ze wzrokiem, porusza się o balkoniku i kulach, jest po udarze mózgu, ma problemy z ciśnieniem, sercem, miażdżycą, astmą. Jej wiek oraz stan zdrowia nie pozwala na samodzielnie wykonywanie wielu czynności. W oświadczeniu z dnia 13 października 2022 r. K.L. wskazał, że sprawuje opiekę całodobową nad matką, która nie potrafi samodzielnie przygotować posiłku, nie potrafi samodzielnie zjeść posiłku, spożywać napojów.

Wskazał, że podopieczna nie jest pampersowana i samodzielnie załatwia swoje potrzeby, przy podprowadzeniu jej do toalety. Może się sama ubrać, lecz musi mieć naszykowane ubrania. Zgłasza swoje potrzeby i jest komunikatywna. Podopieczna przeszła w lutym udar mózgu niedokrwienny, czego wynikiem jest niedowład. W dniu 22 listopada 2022 r. K.L. złożył wyjaśnienia, z których wynika, że K.L. nie mieszka z matką, lecz w oddalonym o ok. 400 m mieszkaniu. Mieszka z żoną, ale w okresie letnim zabiera matkę i żonę na ogródki działkowe, gdzie wspólnie gospodarują. W okresie zimowym przychodzi codziennie do mieszkania matki. Strona wyjaśniła, że podopieczna jest niewidoma na jedno oko, na drugie widzi tylko w 10% i poznaje ludzi po głosie albo po dotyku. Podopieczna ma problemy z chodzeniem, ponieważ ma duże zwyrodnienia, chodzi tylko o balkoniku i od czasu do czasu o lasce. Nie wychodzi samodzielnie poza mieszkanie, gdy natomiast jest taka potrzeba to syn jej pomaga.

Podopieczna do tej pory nie nosiła pampersów, lecz teraz ma je zakładane i pieluchomajtki też, w czasie nocnym. Podopieczna ogląda telewizję, sama potrafi włączyć telewizor. Podopieczna wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków z uwagi na słaby wzrok. K.L. wskazał, że stan zdrowia matki się pogarsza. Podopieczna ma również astmę, nie dusi się, ale ma problemy z oddychaniem, ponadto cierpi na nadciśnienie i miażdżycę. Skarżący stwierdził, że podopieczna jest osobą komunikatywną, mówi, odpowiada na pytania, lecz ma demencję starczą, jest po wylewie.

Skarżący wskazał ponadto, że porozumiewa się z matką, również osoby obce też się z nią porozumiewają bowiem podopieczna mówi wyraźnie. Według skarżącego matka mieszka sama od 2022 r. K.L. wyjaśnił też, że posiłki gotuje jego żona, on przynosi je do mieszkania podopiecznej. Dodatkowo wskazał, że podprowadza matkę do łazienki, szykuje jej toaletę, a matka sama załatwia czynności samoobsługowe, myje się, nie wyraża chęci aby przy toalecie pomagał jej syn. Wnioskodawca wskazał, że jego matka w tygodniu myje się sama, a raz w tygodniu na weekend, w sobotę, przychodzi jego żona i ona myje matkę. Żona może przychodzić do matki codziennie na krótką chwilę, bo nie pracuje, jest na emeryturze, jednak sama wymaga opieki, bo jest chora (miała sepsę). W opiece pomaga również brat, który odwiedza mamę, jednak nie sprawuje opieki nad matką.

Skarżący wskazał, że podopieczna nie wymaga robieniu opatrunków, zastrzyków w domu itp. Leków bierze dużo, wymaga ich dawkowania. W dalszej części skarżący opisał przykładowy dzień opieki, który zaczyna się od przyrządzenia matce śniadania, podania, podobnie jest z obiadem i kolacją. Posiłki często gotuje żona skarżącego. Podopieczna nie ma rehabilitacji domowej. W ciągu dnia skarżący udaje się do swojego mieszkania, gdyż tam też musi pomagać. W tym czasie podopieczna jest sama, zamknięta w mieszkaniu. Po godzinie 20.00 wnioskodawca udaje się do swojego mieszkania na noc. Nie zawsze, ale zdarza się, że przychodzi do matki w nocy sprawdzić co u niej. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium wskazało, że konieczność wykonywania czynności pielęgnacyjnych w zakresie odpowiadającym jedynie pomocy, doraźnemu wsparciu osoby podopiecznej zamiast wykonywania za osobę niepełnosprawną czynności opiekuńczych, nie wskazuje na konieczność sprawowania opieki stałej, absorbującej na tyle, aby można było stwierdzić, że skarżący nie może podjąć z powodu tej opieki jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej.

W przedmiotowej sprawie podopieczna potrafi poruszać się po mieszkaniu, potrafi samodzielnie wykonać toaletę, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, mimo, że od niedawna wymaga założenia na noc pampersa lub pieluchomajtek. Wymaga pomocy przy jedzeniu, lecz samodzielnie udaje się do kuchni. Z akt sprawy wynika, że podopieczna jest osobą komunikatywną, nawiązującą kontakt z ludźmi, ogląda telewizję. Nie wymaga przy tym ekstraordynatoryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Nie ma w ciągu dnia rehabilitacji. Zabiegi wykonywane są poza miejscem zamieszkania i nie są codzienne. Podopieczna zostaje sama w ciągu dnia podczas gdy skarżący udaje się do swojego mieszkania, sama również zostaje na noc.

Ponadto, przy opiece skarżącemu pomaga również jego żona. Żona myje podopieczną raz w tygodniu, jednak codzienna toaleta jest sprawowana przez podopieczną samodzielnie. Pomocy udziela również brat wnioskodawcy odwiedzając matkę raz w tygodniu lub dwa razy w tygodniu, uczestniczy w wizytach matki u lekarzy. Wobec powyższych okoliczności Kolegium stwierdziło, że dbanie o porządek i troska o zdrowie matki nie świadczy jednak o spełnieniu przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykonywane przez skarżącego czynności są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym, oraz w każdej relacji rodzic - dziecko, również przez osoby pracujące. Zakres tych czynności, zdaniem organu, nie koliduje z wykonywaniem pracy przez osoby pozostające w zatrudnieniu lub wykonujące inną pracę zarobkową. K.L. nie wykonuje przy matce żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności pielęgnacyjnych, pochłaniających taką ilość czasu, by niemożliwe było podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia, w tym w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, codzienne, ale wyłącznie przez część doby świadczenie pomocy w prowadzeniu i utrzymaniu w należytym stanie gospodarstwa domowego oraz jedynie kilkugodzinna bezpośrednia opieka nad podopieczną. Kolegium podkreśliło, że należy odróżnić świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, skutkiem tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego od stałego świadczenia czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnej i godne funkcjonowanie. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.

Kolegium nie zakwestionowało osobistego zaangażowania wnioskodawcy w opiekę nad matką, jednak uznało, że nie jest to opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, obejmującym swym zakresem szereg czynności pielęgnacyjnych, których podopieczna nie może wykonać sama i których brak natychmiastowego wykonania zagrażałby jej życiu. Z aktualnego materiału dowodowego wynika, zdaniem Kolegium, że sprawowana przez K.L. opieka nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K.L., reprezentowany przez r.pr. T.K. Zaskarżonej w całości decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, kiedy opieka sprawowana przez K.L. nad matką M.L. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 7 w zw. z art. 80, art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przyznanie K.L. świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie nie jest dyskwalifikującą okoliczność, iż K.L. nie zamieszkuje z matką na stałe i nie opiekuje się matką całodobowo oraz nieuprawniony jest zarzut organu, że K.L. przy opiece nad matką pomaga żona i brat bowiem przepis nie wymaga, aby opieka była sprawowana wyłącznie przez osobę uprawnioną. Osoba sprawująca opiekę może korzystać z pomocy innych osób, co przy niektórych czynnościach opiekuńczych jest nawet wskazane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium skarżący, pomimo sprawowanej opieki nad matką, może podjąć pracę zarobkową, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co z kolei wskazuje na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem zarobkowania, a świadczeniem opieki. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, wedle którego okoliczność braku zamieszkiwania i braku opieki całodobowej nie jest istotny w niniejszej sprawie. Nie zgodziło się też ze stwierdzeniem, iż fakt sprawowania współopieki nad podopieczną przez kilka osób nie ma wpływu na ocenę spełnienia w sprawie warunku z art. 17 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej także: k.p.a.) lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

1. 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
2. 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
4. 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego w skardze wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a organ II instancji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 22 listopada 2022 r., nr SKO. 4141.443.22, utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Sieradza, przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieradzu, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U.

z 2022 r. poz. 615 ze zm.) (dalej także: u.ś.r.).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., skarżący jest bowiem synem niepełnosprawnej M.L., która jest wdową. Skarżacy należy zatem do kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia. M.L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z dnia 23 lutego 2022 r., wydanym na stałe, M.L. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznej, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 stycznia 2022 r.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji o błędnym stanowisku organu I instancji, co do zaistnienia, w odniesieniu do skarżącego, podstawy do odmowy przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w pełni aprobuje pogląd organu II instancji, że powstanie niepełnosprawności matki skarżącego, w innym okresie niż wskazany w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w którym to orzeczeniu Trybunał dokonał kontroli pod względem zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W ocenie Sądu w powyższym zakresie organ II instancji prawidłowo wytknął organowi I instancji, że okoliczność powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż okresy opisane w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (do momentu ukończenia 18-tego roku życia, względnie do 25 roku życia) nie stanowi sama w sobie przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w tej kwestii w zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r., II SA/Łd 834/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W niniejszej sprawie spór prawny na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. sprowadza się do tego, czy występuje związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej nad matką, w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności.

Rozważając tak zarysowany spór prawny, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje między innymi synowi z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z aktywnością zawodową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa.

Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2022 r. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania." (wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., I OSK 2337/21, LEX nr 3436684, CBOSA) (por. także: wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., I OSK 695/17, CBOSA).

Przy czym opieka ta musi być stała lub długoterminowa, co oznacza że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207, CBOSA). Należy podkreślić, że w każdej sprawie, której przedmiotem jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, Kolegium dokonało takiej oceny i ocena ta jest prawidłowa.

W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że skarżący nie pracuje od stycznia 2021 r. ponieważ nie był dyspozycyjny w pracy, często musiał się zwalniać z pracy i pracodawca nie przedłużył mu okresu próbnego. Kolegium ustaliło także, że skarżący, sprawując opiekę nad niepełnosprawną matką sprząta, robi zakupy, przygotowuje leki, przynosi posiłki. W przedmiotowej sprawie podopieczna potrafi poruszać się po mieszkaniu, potrafi samodzielnie wykonać toaletę, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, mimo, że od niedawna wymaga założenia na noc pampersa lub pieluchomajtek. Podopieczna wymaga pomocy przy jedzeniu, lecz samodzielnie udaje się do kuchni. Z akt sprawy wynika, że podopieczna jest osobą komunikatywną, nawiązującą kontakt z ludźmi, ogląda telewizję. Nie wymaga przy tym ekstraordynatoryjnych czynności pielęgnacyjnych jak robienie zastrzyków, sporządzanie opatrunków itp. Podopieczna nie ma w ciągu dnia rehabilitacji.

Zabiegi wykonywane są poza miejscem zamieszkania i nie są codzienne. Podopieczna zostaje sama w ciągu dnia podczas gdy wnioskodawca udaje się do swojego mieszkania, sama również zostaje na noc. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji opieka nad matką pochłania skarżącemu około 40 godzin tygodniowo. Ponadto, przy opiece wnioskodawcy pomaga również jego żona. Żona myje podopieczną raz w tygodniu, jednak codzienna toaleta jest sprawowana przez podopieczną samodzielnie. Pomocy udziela również brat wnioskodawcy odwiedzając matkę raz w tygodniu lub dwa razy w tygodniu, uczestniczy w wizytach matki u lekarzy.

Powyższe ustalenia Kolegium, w ocenie Sądu, wskazują, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, M.L., nie wyklucza podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie. Ponadto, M.L. nie jest osobą leżącą, a opieka nad nią nie ma charakteru szczególnego, wymagającego znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, a zatem nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie w czasie, kiedy nie sprawuje on opieki nad matką.

Sąd zauważa, że zakres i charakter opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką nie wyklucza jednoczesnego zatrudnienia, w szczególności w niepełnym wymiarze. Sąd aprobuje także stanowisko organu II instancji, że konieczność wykonywania przez skarżącego czynności pielęgnacyjnych w zakresie odpowiadającym jedynie pomocy, doraźnemu wsparciu osoby podopiecznej zamiast wykonywania za osobę niepełnosprawną czynności opiekuńczych, nie wskazuje na konieczność sprawowania opieki stałej, absorbującej na tyle aby można było stwierdzić, że skarżący nie może podjąć z powodu tej opieki jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej.

Sąd zwraca uwagę, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., sprawowanie opieki musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 500/22, LEX nr 3426954, CBOSA).

Sąd zwraca także uwagę, że brak ww. związku przyczynowo-skutkowego potwierdzają stwierdzenia skarżącego, wedle których "cały dzień u mamy nie jestem bo też mam obowiązki w swoim mieszkaniu (...). Mama może zostać w domu w ciągu dnia kilka godzin" oraz kwestia rezygnacji z zatrudnienia, bowiem jak wynika z oświadczenia skarżącego z dnia 22 listopada 2022 r., skarżący nie pracuje od stycznia 2021 r. "bo zakład pracy się zlikwidował i potem już nie pracował, choć szukał pracy".

W ocenie Sądu, mając na uwadze poczynione ustalenia, co do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, która to opieka nie wymaga stałego zaangażowania i poświęcenia się matce wyłącznie lub też w przeważającej mierze, organ II instancji słusznie uznał, że zakres tej opieki przeczy istnieniu związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej nad matką w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21, CBOSA). Z powyższych względów wyrażony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 u.ś.r. nie może się ostać.

Jak wynika z powyższego, zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także innych wad skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7 art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a., a ponadto zgodnie z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. is