Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 506/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o przyznaniu W.U. zasiłku okresowego w miesiącach czerwiec-sierpień 2018 r. po 317 zł miesięcznie, zaliczeniu na poczet przyznanych świadczeń zasiłku okresowego wypłaconego za lipiec-sierpień 2018 r. na podstawie uchylonej decyzji z [...] lipca 2018 r., nr [...] i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., nr [...] przyznał W.U. pomoc w formie zasiłku okresowego w miesiącach lipiec-sierpień 2018 r. w wysokości 317,00 zł miesięcznie.

Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku i nie deklarującą żadnych dochodów własnych.

Od decyzji tej W.U. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] r.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w miesiącach lipiec-sierpień 2018 r. po 317,00 zł miesięcznie.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] czerwca 2019 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...] przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w miesiącach lipiec-sierpień 2018 r.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego Ł. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję z [...] listopada 2019 r. w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

27 stycznia 2020 r. skarżący oświadczył, że nie zgadza się z tym, że zasiłek okresowy został przyznany od miesiąca lipca 2018 r. a nie od czerwca 2018 r., czyli od miesiąca w którym został zgłoszony wniosek o pomoc.

Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał W.U. zasiłek okresowy w miesiącach czerwiec-sierpień 2018 r. po 317 zł miesięcznie, zaliczył na poczet świadczeń przyznanych tą decyzją kwotę zasiłku okresowego wypłaconego na podstawie decyzji z [...] r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że 27 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Pracownik socjalny 29 czerwca 2018 r. oraz 7 lipca 2018 r. podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastał skarżącego. Dopiero 9 lipca 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono, że skarżący ma 51 lat i mieszka sam. Skarżący oświadczył, że jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest świadczeniobiorcą ZUS i KRUS, choruje na schorzenia kręgosłupa, jednak nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej świadczącej o stanie zdrowia.

Organ pierwszej instancji podniósł, że stosownie do art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20,00 zł miesięcznie. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym i osiąganym dochodem przez skarżącego wynosi 634,00 zł (634 zł – 0 zł = 634 zł, 634 zł x 50% = 317 zł).

Wobec powyższego maksymalna kwota zasiłku okresowego nie może przekroczyć 418,00 zł. Kwota tego zasiłku nie może być niższa od 317,00 zł (634 zł x 50% = 317 zł). Fakt spełniania kryteriów ustawowych dla przyznania zasiłku okresowego nie powoduje po stronie organu obowiązku przyznania go w maksymalnej wysokości. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w budżecie gminy na zadnia własne nie ma wystarczających środków, pozwalających na uzupełnienie kwoty wydatków związanych z zasiłkami okresowymi ponad kwotę minimalną uzyskiwaną z budżetu państwa. Rada Miejska w Ł. nie podwyższyła w drodze uchwały minimalnych kwot zasiłku okresowego, o których mowa w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. W 2018 r. organ pierwszej instancji dysponował na zasiłki okresowe kwotą 6 153 720 zł. Od stycznia do czerwca 2018 r. wykorzystano kwotę 3 099 515,27 zł na wypłatę 2 488 świadczeń osobom i rodzinom. Od lipca do grudnia 2018 r. wykorzystano kwotę 3 049 168,88 zł na wypłatę 10 432 świadczeń osobom i rodzinom.

W 2019 r. organ pierwszej instancji na wypłatę świadczeń dysponował kwotą 5 925 788 zł. Organ pierwszej instancji przedstawił w formie tabeli dane dotyczące liczby osób, którym przyznano świadczenia, liczbę świadczeń oraz kwoty świadczeń wypłaconych w poszczególnych miesiącach 2019 r. Wyjaśnił, że działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach musi realizować cele powierzone w u.p.s. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Zgodnie z art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.

Skarżący jest w wieku produkcyjnym, który umożliwia podjęcie zatrudnienia stosownego do wykształcenia, posiadanych umiejętności, kwalifikacji zawodowych oraz stanu zdrowia. 27 lipca 2018 r. skarżący miał wyznaczoną wizytę w Powiatowym Urzędzie Pracy. Odrębnymi decyzjami, które nie zostały zaskarżone, przyznano skarżącemu zasiłki okresowe we wrześniu 2018 r. w wysokości 317,00 zł, w okresie październik – grudzień 2018 r. po 350,50 zł, w okresie styczeń – luty 2019 r. po 350,00 zł, w okresie marzec – maj 2019 r. po 350,00 zł, w okresie czerwiec – sierpień 2019 r. po 350,00 zł, w okresie wrzesień – październik 2019 r. po 350,00 zł, w okresie listopad – grudzień 2019 r. po 350,00 zł miesięcznie. Wywiad został przeprowadzony 9 lipca 2018 r., a oświadczenie i niezbędne dokumenty w tym dniu skompletowane. Oświadczenie o stanie majątkowym skarżący wypełnił podczas wywiadu środowiskowego. Wniosek o pomoc został zgłoszony 27 czerwca 2018 r., a wywiad przeprowadzony 9 lipca 2018 r. i dlatego organ pierwszej instancji przyznał zasiłek okresowy od czerwca 2018 r. zgodnie z wnioskiem z tytułu bezrobocia.

Organ pierwszej instancji wskazał również na możliwość ubiegania się o zasiłek okresowy w dalszych okresach oraz na możliwość ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. organ pierwszej instancji wskazał na wyjątkowo ważny interes strony.

W.U. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy decyzją z [...] r. wskazało na związanie oceną prawną dokonaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18.

W ocenie organu drugiej instancji, przyznana skarżącemu kwota zasiłku okresowego w wysokości 317,00 zł miesięcznie została wyliczona w sposób prawidłowy zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Organ pierwszej instancji udzielił pomocy w rozmiarze adekwatnym do własnym możliwości finansowych, przy uwzględnieniu celów i założeń pomocy społecznej, co obszernie uzasadnił w treści podjętego rozstrzygnięcia. Skoro organ pierwszej instancji w sposób rzetelny zebrał materiał dowodowy, dokonał oceny sytuacji materialnej i potrzeb strony oraz zważył na własne, niewątpliwie ograniczone, możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku okresowego w kwocie wyższej niż wskazana w rozstrzygnięciu, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ pierwszej instancji po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego niezwłocznie zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania.

Wywiad taki został przeprowadzony z wnioskodawcą 9 lipca 2018 r. Pracownik socjalny podejmował próby wejścia w środowisko 29 czerwca 2018 r. i 7 lipca 2018 r., jednak nie zastał skarżącego. Organ pierwszej instancji kierując się trudną sytuacją materialną wnioskodawcy przyznał mu wnioskowaną pomoc od miesiąca, w którym został złożony wniosek o udzielenie wsparcia tj. od czerwca 2018 r., pomimo że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w lipcu 2018 r., do sierpnia 2018 r., a więc na taki czas, na który wówczas miał środki finansowe. Odrębnymi decyzjami organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek okresowy od września 2018 r. do grudnia 2019 r. (we wrześniu 2018 r. w wysokości 317,00 zł, w okresie październik – grudzień 2018 r. po 350,50 zł, w okresie styczeń – luty 2019 r. po 350,00 zł, w okresie marzec – maj 2019 r. po 350,00 zł, w okresie czerwiec – sierpień 2019 r. po 350,00 zł, w okresie wrzesień – październik 2019 r. po 350,00 zł, w okresie listopad – grudzień 2019 r. po 350,00 zł miesięcznie).

Od czerwca 2018 r. do grudnia 2019 r. skarżący otrzymał pomoc finansową w maksymalnej wysokości, na którą pozwoliły posiadane przez organ administracji środki finansowe. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując wniosek z 27 czerwca 2018 r. w sposób szczegółowy ustalił sytuację dochodową, zdrowotną i rodzinną skarżącego, wywiązując się jednocześnie z zaleceń wskazanych przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18 oraz uzupełniając decyzję o elementy, których pierwotnie w niej brakowało.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem z 10 lutego 2021 r., W.U. zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niepełnym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności zaistniałych w sprawie, a tym samym nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 38 w związku z art. 3 ust. 4 u.p.s.;
2. 2. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 38 u.p.s. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstaw faktycznych decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją;
3. 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez niezastosowanie się przez organy administracji publicznej wydające zaskarżoną decyzję do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2019 r, sygn. akt II SA/Łd 997/18.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo nierozważenia wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie oraz z naruszeniem zasad gromadzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej, nie rozważając w żaden sposób sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, wydał decyzję o przyznaniu mu zasiłku w najmniejszej możliwej kwocie, tj. właśnie w kwocie 317 zł miesięcznie. Motywy wskazanej decyzji nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w związku z czym uzasadnione jest przyjęcie, że decyzja ta została wydana w oderwaniu od okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Uznaniowość wiąże się z koniecznością indywidualnego podejścia do każdej sprawy oraz z uwzględnieniem wszelkich okoliczności prawnych i faktycznych istotnych dla konkretnej sprawy. Decyzji tych nie może cechować automatyzm, bowiem doprowadziłoby to do naruszenia interesów prawnych i faktycznych indywidualnych jednostek domagających się przyznania wskazanego zasiłku.

Rodzaj świadczenia winien być dopasowany do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do indywidualnych potrzeb osoby uprawnionej, a także odpowiadać celom i możliwościom pomocy społecznej. Niezasadnym jest wydawanie w sposób automatyczny decyzji o przyznaniu najniższej możliwej wysokości zasiłku w sytuacji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za przyznaniem świadczenia w dużo wyższej, lecz wciąż dopuszczalnej kwocie, mieszczącej się w budżecie przeznaczonych na ten cel środków. Postępowanie tego typu świadczyć może o tym, że sytuacja osobista i materialna skarżącego nie miała wystarczającego wpływu na treść i motywy zapadłej w stosunku do niego decyzji. Istotne jest bowiem, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Nie ma żadnych bliskich zobowiązanych do alimentacji na jego rzecz. Mieszka sam w lokalu składającym się z dwóch pomieszczeń, bez łazienki, toalety, ciepłej wody, gazu, ogrzewanym piecem węglowym.

Nie korzysta z dodatku mieszkaniowego. Nie ma środków na opłacanie czynszu i energii elektrycznej. Ponadto ma problemy z kręgosłupem utrudniające codzienne funkcjonowanie. Wobec tego spełnia przesłanki domagania się świadczenia w maksymalnej wysokości, a przyznanie mu zasiłku w kwocie minimalnej na tak krótki okres godzi nie tylko w jego interes, ale również w poczucie godności osobistej. Organ administracji wydający zaskarżoną decyzję przytoczył co prawda podstawę prawną zapadłej decyzji, jednak argumentacja faktycznych podstaw jej wydania pozostaje niepełna i nieodpowiadająca wymogom stawianym przepisami prawa, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. Organ pomocy społecznej skoncentrował się bowiem jedynie na wykazaniu podstaw finansowych leżących u źródła wydanej decyzji, a w żaden sposób nie odniósł się do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, która miała wpływ na wysokość przyznanego świadczenia.

Organ pierwszej instancji wskazał przy tym jedynie na trudną sytuację skarżącego ustaloną w drodze przeprowadzonego wywiadu, lecz w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego sytuacja majątkowa skarżącego nie przemawia za przyznaniem zasiłku w wyższej niż minimalna wysokości i co stoi temu na przeszkodzie.

Według skarżącego, wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wiążące dla Prezydenta Miasta Ł., a tym samym dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zostały zrealizowane z uwagi na wskazane wyżej braki w odniesieniu się do całokształtu materiału dowodowego, który powinien stanowić podstawę wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

4 lutego 2021 r. organ administracji w piśmie z 3 lutego 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie obie strony zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (organ administracji w piśmie z 3 lutego 2021 r., a skarżący w piśmie z 10 lutego 2021 r.). Żadna ze stron nie zgłosiła żądania przeprowadzenia rozprawy. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego zarządzeniem z 25 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym 19 marca 2021 r. w składzie trzech sędziów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – podlega oddaleniu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 u.p.s. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.).

Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5).

Z wyżej wskazanych przepisów wynika, że w razie stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, właściwy organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący spełnia kryteria przyznania mu tej formy pomocy.

Należy także wskazać, że zaskarżona decyzja stanowi następstwo oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18.

W wyroku tym sąd uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 317 zł na okres lipiec-sierpień 2018 r. stwierdził, że doprecyzowania wymaga wysokość oraz okres przyznania zasiłku. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznaniowość. O tym, w jakim rozmiarze zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Niewątpliwie organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.

Jednocześnie sąd stwierdził, że organy nie uzasadniły w wystarczający sposób przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na minimalnym ustawowym poziomie. Zwrócił uwagę na brak w decyzji organu pierwszej instancji jakiegokolwiek uzasadnienia i dość ogólne uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji. W konsekwencji sąd uznał, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego w minimalnej kwocie, gdyż w istocie brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętego rozstrzygnięcia, co powoduje, że nie wiadomo jakimi kryteriami posłużono się przy przyznawaniu skarżącemu zasiłku okresowego.

Jednocześnie sąd podkreślił, że organ przyznając pomoc musi brać pod uwagę możliwości finansowe placówki (musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń) i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji musi zatem wziąć pod uwagę powyższe okoliczności oraz szczegółowo je przedstawić. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek 27 czerwca 2018 r. Do wniosku dołączone są dwa oświadczenia skarżącego: jedno datowane na 9 lipca 2018 r., drugie zaś datowane pierwotnie na 27 czerwca 2018 r. – a po przekreśleniu tej daty na 9 lipca 2018 r. oraz wydruk zestawienia operacji wykonanych na rachunku bankowym 28 czerwca 2018 r. Nadto skarżący na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. oświadczył, że wniosek złożył 27 czerwca 2018 r., zaś to pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy "kazał" skreślić jedną datę i wpisać drugą, bowiem wywiad środowiskowy był przeprowadzany 7 lipca 2018 r. Wskazane okoliczności budzą wątpliwości, co do faktycznej daty złożenia wniosku, co powinno zostać wyjaśnione przez organy przed wydaniem decyzji w sprawie.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

Ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18 miały więc obowiązek się podporządkować tak organy administracji, jak i sąd rozpoznający niniejszą skargę. W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13 ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo wykonały wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 997/18.

Przede wszystkim organy administracji uwzględniły, że skarżący złożył wniosek 27 czerwca 2018 r. i dlatego stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s. decyzją z [...] r. przyznano mu świadczenie od czerwca 2018 r.

Organy obu instancji, stosownie do wskazań zawartych w wyroku z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 997/18 uzasadniły, dlaczego skarżącemu została przyznana pomoc w kwocie 317 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, jakimi środkami dysponował w 2018 r. i 2019 r. na zasiłki okresowe oraz ilu świadczeń wypłacił rodzinom i osobom. Z informacji tych wynika, że od lipca do grudnia 2018 r. wykorzystano kwotę 3 049 168,88 zł na wypłatę 10 432 świadczeń osobom i rodzinom. Oznacza to, że średnia wysokość wypłaconego zasiłku okresowego wynosiła 292,29 zł, a więc była znacząco niższa niż wysokość świadczenia przyznanego skarżącemu decyzją z [...] r. (317 zł). Podobnie było w 2019 r. I tak w styczniu 2019 r. na wypłatę 1 559 świadczeń wydano 442 062,62 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 283,56 zł. W lutym 2019 r. na wypłatę 1 859 świadczeń wydano 589 304,48 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 317,00 zł. W marcu 2019 r. na wypłatę 1 664 świadczeń wydano 514 469,82 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 309,18 zł. W kwietniu 2019 r. na wypłatę 1 697 świadczeń wydano 481 456,25 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 283,71 zł. W maju 2019 r. na wypłatę 1 648 świadczeń wydano 497 606,20 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 301,94 zł. W czerwcu 2019 r. na wypłatę 1 549 świadczeń wydano 462 826,61 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 298,79 zł. W lipcu 2019 r. na wypłatę 1 549 świadczeń wydano 464 350,43 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 290,77 zł. W sierpniu 2019 r. na wypłatę 1 596 świadczeń wydano 472 712,57 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 296,19 zł. We wrześniu 2019 r. na wypłatę 1 436 świadczeń wydano 417 269,79 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 290,58 zł. W październiku 2019 r. na wypłatę 1 590 świadczeń wydano 465 432,28 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 292,72 zł. W listopadzie 2019 r. na wypłatę 1 519 świadczeń wydano 433 162,52 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 285,16 zł. W grudniu 2019 r. na wypłatę 1 769 świadczeń wydano 543 866,238 zł, co oznacza, że średnia wysokość wypłaconego świadczenia wynosiła 307,44 zł. Przyznane skarżącemu kolejnymi decyzjami wsparcie we wrześniu 2018 r. w wysokości 317 zł i od października 2018 r. do grudnia 2019 r. po 350 zł miesięcznie było również wyższe od tych średnich.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ, ustalając wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami, działa w tym zakresie w granicach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla osoby samotnie gospodarującej, w trudnej sytuacji życiowej. Powinien zatem przyznać to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji osoby, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia we własnym zakresie z uwzględnieniem posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych, kierując się przy jego ustaleniu między minimalną i maksymalną kwotą, również kryterium wynikającym z ogólnych zasad pomocy społecznej oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2681/17). Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej.

Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3404/18).

Zatem kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych jest, w stosunku do zakresu takiej decyzji, ograniczona. O tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi, jakimi dysponuje organ (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., I OSK 3714/18). Pamiętać również trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19). Zresztą okoliczność posiadania zbyt małych środków przez ośrodki pomocy społecznej na pomoc dla osób domagających się pomocy społecznej jest okolicznością powszechnie znaną.

W ocenie sądu, w uzasadnieniach wydanych decyzji organy administracji wskazały zatem wystarczająco na potrzeby innych osób zgłaszających się do ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Prawidłowo uwzględniły także fakt otrzymywania przez skarżącego systematycznej pomocy na podstawie kolejnych decyzji w okresie od września 2018 r. do grudnia 2019 r. Organy administracji ustaliły, na podstawie przeprowadzonego 9 lipca 2018 r. wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego, bez dochodu. W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić należy, że warunkiem uznania za bezrobotnego, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.), jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia, z czym niewątpliwie łączy się odpowiedni stan zdrowia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Ł. uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia rejestracji, tj. 5 czerwca 2018 r.

Powyższe oznacza, że organy, rozpatrując sprawę, zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając fakt, że skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, bezrobotną i wymagającą wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć sporządzonych stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji nie noszą cech dowolności i nie naruszają granic uznania administracyjnego. W ich motywach racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 317 zł. Otrzymane świadczenie mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawę.

Z tych względów sąd nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc