Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową Budowlanych A. z siedzibą w Ł. od decyzji nr [...] z dnia [...]r., wydanej przez Głównego Specjalistę w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego oraz budowie pawilonu usługowego z garażami w parterze, przewidzianej do realizacji przy ul. K. 43 w Ł. na działce nr 359 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami), art.59, art. 61 ust. l oraz 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zmianami) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856, z późn. zmianami) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz.717 z późn. zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 powołanej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe przy jednoczesnym łącznym spełnieniu następujących warunków (art.61 ust. 1 ustawy):
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 1) teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- 3) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art,67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1
- 2) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. nr 80, poz.717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust.3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art.53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organami wskazanymi w ustawie następuje, stosownie do regulacji zwartej w art. 106 § 5 K.p.a. w formie postanowienia. Postanowienie zapadłe w tym trybie jest postanowieniem wydanym w toku tzw. współdziałania organów, którego istota sprowadza się do obowiązku współdziałania przed podjęciem działania, w celu umożliwienia przedstawienia przez organ lub inną jednostkę opinii, uzgodnienia lub stanowiska w sprawie.
Oznacza to, że decyzja nie może być wydana bez dokonania wymaganego prawem uzgodnienia (wydanie decyzji bez zgody organu uzgadniającego stanowiłoby przesłankę do wznowienia postępowania). Oznacza to również, że organ wydający rozstrzygnięcie główne (decyzję o warunkach zabudowy) jest związany oceną dokonaną przez organ uzgadniający, co pozostaje w zgodzie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej.
Stosownie do treści art.53 ust.4 pkt 9 w związku z art.51 ust. l i art. 64 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.
Teren działki nr 359 objętej wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej Budowlanych A. przylega do pasa drogowego ul. K. w Ł., z której też obsługiwana jest komunikacyjnie przedmiotowa nieruchomość. Okoliczność powyższa, stosownie do brzmienia powołanych wyżej przepisów, stanowiła podstawę do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, do zarządcy ul. K., o uzgodnienie dla niej projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zarządca drogi, uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia analizy urbanistycznej, dokonane w ramach konsultacji z E., z których wynika, iż wnioskowany teren leży w obrębie programu budowy Nowego Centrum Ł.. W ramach tej inwestycji przewidziana jest m. innymi rozbudowa węzła komunikacyjnego, polegająca na włączeniu nowego układu drogowego z ulicami zbiorczymi w istniejącą trasę na wiadukcie przy ul. K.. Podkreślił, iż zgodnie z opinią E., bez względu na wybór wersji rozwiązań istniejących obecnie, następuje kolizja pomiędzy potrzebami drogowymi dla jednego z najważniejszych rozwiązań problemów komunikacji miasta, a realizacją wnioskowanej inwestycji. Jak dalej podniósł, teren planowanej inwestycji i jego zabudowa (istniejąca i projektowana) częściowo położony jest w docelowych liniach z rozgraniczających pas drogowy węzła komunikacyjnego ul. K. - projektowana W., a odległość planowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K. - jako drogi krajowej nr 14, zarówno wersji istniejącej jak i projektowanej - jest mniejsza od wynikającej z art. 43 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.
Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), wynoszącej dla dróg krajowych 10 m od krawędzi jezdni. W tej sytuacji niemożliwym jest ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a jej realizacja pozostaje w sprzeczności z wymienionym przepisem ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, iż brak pozytywnej opinii organu uzgadniającego dla wnioskowanego zamierzenia, wskazuje, iż z określonych względów, planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na terenie objętym wnioskiem inwestora.
W przedmiotowej sprawie taką okolicznością, potwierdzoną także przez zgromadzone w aktach sprawy opinie, jest lokalizacja terenu inwestycji w docelowych liniach rozgraniczających pas drogowy węzła komunikacyjnego ul. K. - projektowana W. (i to bez względu na wybór wariantu koncepcji komunikacyjnej), jak również, sprzeczna z treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lokalizacja samej zabudowy objętej wnioskiem inwestora.
Na postanowienie zarządcy drogi przysługiwało stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., a w przypadku nie satysfakcjonującego stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, również skarga do sądu administracyjnego
Wnioskodawca skorzystał z prawa złożenia zażalenia na w/w postanowienie zarządcy drogi, jednakże w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [..] r., utrzymało w mocy to postanowienie. W tej sytuacji stanowisko zarządcy drogi uzyskało walor ostateczności, a ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi zakres uzgodnienia należy uznać za wiążące w sprawie.
Skargę na decyzję SKO z dnia [...] r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowlanych A. z siedzibą w Ł. domagając się jej uchylenia oraz zarzucając naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, tj. normy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jej błędne zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia uzgadniającego, negatywnie opiniującego możliwość przeprowadzenia inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego z garażami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr 359 położonej przy ul. K. 43 w Ł., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie takiego ustalenia; art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jej błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten dotyczy sytuacji przeznaczenia terenu pod drogę planowaną, podczas gdy ma on zastosowanie jedynie do przypadku sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu usługowego z garażami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr 359 położonej przy ul. K. 43 w Ł., podczas gdy z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż wydanie decyzji ustalającej było możliwe;
- - przepisów prawa procesowego, tj. normy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jej błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ wydający rozstrzygnięcie główne związany jest oceną dokonaną przez organ uzgadniający, podczas gdy norma ta stanowi jedynie, iż organ nie może wydać decyzji bez odebrania stanowiska organu uzgadniającego, nie stanowiąc natomiast, iż stanowisko to jest w sprawie wiążące; normy art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż organem wydającym decyzję w postępowaniu głównym oraz organem uzgadniającym - zarządcą drogi -jest jeden i ten sam organ w postaci Prezydenta Miasta Ł., co powoduje, iż postanowienie uzgadniające rażąco narusza prawo; art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; art. 7 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie wyznaczenia innej, odpowiadającej wymogom prawa, linii zabudowy dla planowanej inwestycji; a ponadto art. 7 i 8 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie w sprawie, jeżeli jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na postanowieniu Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [..], mocą którego zarządca drogi, uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to, po rozpoznaniu odwołania inwestora zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...]
Z kolei na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowlanych A. w Ł..
W wyniku rozpoznania tej skargi WSA w Ł. wyrokiem z dnia [...] r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia SKO w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...].
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Ł..
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania dotyczącego bytu wskazanego postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 1 lipca 2010 r., co skutkowało zawieszeniem postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt [...].
m.ch.