Uzasadnienie
3 II SA/Łd 53/03
Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie § 1 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), stwierdził brak podstaw do uznania schorzenia A. C. – O., w postaci nowotworu złośliwego sutka lewego, za chorobę zawodową. W uzasadnieniu wskazano, iż A. C. – O. była dwukrotnie badana w specjalistycznych, uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., które w swoich orzeczeniach lekarskich stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej.
W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] nr [...] Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. rozpoznała u skarżącej nowotwór złośliwy sutka lewego oraz stwierdziła we wnioskach opinii, iż na podstawie danych dostępnych Instytutowi Medycyny Pracy na temat wielkości narażenia na promieniowanie jonizujące A. C. – O. na stanowisku lekarza radiologa w Zakładzie Rentgenodiagnostyki Szpitala im. [...] w Ł., prawdopodobieństwo związku przyczynowego między tym narażeniem z rakiem sutka oszacowano znacznie poniżej 1%. Uwzględnienie danych epidemiologicznych o zachorowalności na nowotwory złośliwe sutka wśród kobiet w Polsce nie upoważnia, zdaniem Ośrodka Medycyny Pracy, do przyjęcia zawodowej etiologii raka i rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej.
Natomiast, w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. z dnia [...] nr [...] stwierdzono, iż przez cały okres pracy zawodowej skarżącej, jej ekspozycja na promieniowanie jonizujące była monitorowana metodą dozymetrii indywidualnej, w wyniku której ustalono, że zmierzona sumaryczna dawka za ten okres wynosiła 1,8 m Sv i była wielokrotnie niższa od rocznego dopuszczalnego limitu dla ekspozycji zawodowej. Takie narażenie, zdaniem Instytutu, należy uznać za śladowe i nie stwarzające ryzyka dla zdrowia pracowników, w tym również zwiększonego ryzyka indukcji procesu nowotworowego. Instytut wskazał ponadto, iż przy szacowaniu prawdopodobieństwa uwzględnia się dane o wielkości i charakterze narażenia w poszczególnych latach pracy i dane o zapadalności na nowotwór o tej lokalizacji, z uwzględnieniem płci i wieku w populacji generalnej. W rozpoznawanym przypadku obliczone prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym a rakiem sutka wynosi znacznie poniżej 1% i zgodnie z przyjętą przez ekspertów zasadą orzecznictwa w chorobach zawodowych, nie daje to podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, A. C. – O. podała, iż w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. pominięto oszacowane dawki na obszar nieosłonięty w trakcie wykonywania badań angiograficznych na przestrzeni 6 lat, biorąc pod uwagę ilość badań i efektywny czas pracy oraz nie podano, w załączniku do charakterystyki narażenia zawodowego z dnia 17.04.2001r., ilości dawek rocznych oraz ich poszczególnych wartości. Skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się z wyliczeniem dawek otrzymanych, podanych w wykazie Instytutu Medycyny Pracy z dnia 09.07.2001r., gdyż zastosowane zaokrąglenia w istotny sposób zmieniają wielkość dawki otrzymanej. Dodała ponadto, iż w publikacjach naukowych, ogłoszonych ostatnio m. in. przez pracowników Instytutu Medycyny Pracy w Ł., jednoznacznie stwierdza się, iż promieniowanie jonizujące stanowi przyczynę powstawania nowotworów złośliwych u kobiet. Skarżąca wskazała również na fakt, iż spośród 6 lekarzy radiologów, zatrudnionych w tym samym co ona zakładzie radiologii, troje z nich jest po mamektomii z powodu nowotworu piersi.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 12 ust. 2 okt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż nie zostały w niniejszej sprawie spełnione wymogi zawarte w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, gdyż oszacowane prawdopodobieństwo związku przyczynowego między narażeniem a rakiem sutka i dane epidemiologiczne o zachorowalności na nowotwory złośliwe sutka wśród kobiet w Polsce nie upoważniają do przyjęcia zawodowej etiologii raka i rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej.
Skarga na powyższą decyzję została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. C. – O. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wszystkie jednostki orzekające w jej sprawie zgodne są co do faktu, iż prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy narażeniem zawodowym a rakiem sutka wynosi 1%, co oznacza, że ryzyko to istnieje i nie można go wykluczyć. Dodała ponadto, iż przy wydawaniu decyzji organy dopuściły się szeregu uchybień proceduralnych i nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż 3 lekarzy radiologów, zatrudnionych w tym samym co ona Zakładzie Radiologii, również zachorowało na nowotwór piersi.
W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym, że skarga A. C. – O. wniesiona została w dniu 10 stycznia 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na brzmienie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz okoliczność, iż postępowanie w sprawie rozpoznania u A.C. – O. choroby zawodowej rozpoczęło się przed dniem 03 września 2002r., podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, iż o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tej choroby. W przypadku stwierdzenia występowania obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona, a wobec tego, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy zawodowej. Domniemanie takie może być obalone w razie udowodnienia, iż choroba spowodowana została przyczynami nie pozostającymi w związku z wykonywaną pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie konkretnie przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż A. C. – O. pracowała w latach 1982 - 2001 w Zakładzie Radiologii Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Ł. jako asystent lekarza radiologa w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące. Badania lekarskie przeprowadzone przez właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne służby zdrowia wykazały u skarżącej nowotwór złośliwy sutka lewego – stan po leczeniu operacyjnym, jednak wydane na ich podstawie decyzje administracyjne właściwych organów inspekcji sanitarnej stwierdziły brak podstaw do klinicznego rozpoznania choroby zawodowej, z uwagi na mniejsze niż 1% prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy wielkością narażenia na promieniowanie jonizujące w środowisku pracy a rakiem sutka.
Należy zaznaczyć, iż choroby wywołane promieniowaniem jonizującym, łącznie z nowotworami złośliwymi, zamieszczone zostały przez ustawodawcę w pkt 8 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. W rozporządzeniu tym brak jest wskazania wielkości prawdopodobieństwa indukcji nowotworów złośliwych wywołanych działaniem promieniowania jonizującego, uzasadniającego związek przyczynowy pomiędzy narażeniem zawodowym a wystąpieniem tego rodzaju schorzenia. Prawdopodobieństwo wystąpienia nowotworu złośliwego wywołanego działaniem promieniowania jonizującego przekraczające 10%, wskazane zostało dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, jednakże ten akt prawny nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej.
Wobec powyższego należy przyjąć, iż samo wystąpienie choroby zawodowej, wymienionej w pkt 8 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, w sytuacji potwierdzonego narażenia na działanie w środowisku pracy czynnika powodującego powstanie tej choroby, sprawia, iż mamy do czynienia z domniemaniem związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem pracy a stwierdzonym schorzeniem.
Organy administracji obu instancji nie wykazały, że schorzenie skarżącej powstało na skutek okoliczności nie mających związku z warunkami pracy zawodowej i że warunki te nie miały wpływu na powstanie nowotworu złośliwego sutka lewego. Przy wydawaniu decyzji organy administracji oparły się na dwóch orzeczeniach lekarskich, a mianowicie orzeczeniu nr [...] z dnia [...] Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i orzeczeniu nr [...] z [...] Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł., które są lakoniczne i w zasadzie nie zawierają uzasadnienia, które dawałoby podstawę do dokonania na ich tle oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Oba orzeczenia sprowadzają się do stwierdzenia, że nie ma podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej, z uwagi na obliczone prawdopodobieństwo związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a rakiem sutka znacznie poniżej 1%.
Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] w ogóle nie zawiera wyjaśnienia sposobu obliczenia stopnia prawdopodobieństwa zaistnienia związku przyczynowego, o którym mowa w orzeczeniu, natomiast w opinii Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] zawarto informację, iż przy szacowaniu prawdopodobieństwa uwzględniono dane o wielkości i charakterze narażenia zawodowego w poszczególnych latach pracy i dane o zapadalności na nowotwór o tej lokalizacji z uwzględnieniem płci i wieku w populacji generalnej. Żadna z opinii lekarskich nie wzięła pod uwagę faktu zgłaszanego przez skarżącą, iż w Zakładzie Radiologii, w którym była zatrudniona, na raka piersi zachorowały jeszcze dwie inne pracownice tej jednostki. Okoliczność ta w ogóle nie została uwzględniona przy obliczaniu prawdopodobieństwa związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a stwierdzonym u skarżącej schorzeniem, ani też nie ustosunkowano się do tego faktu w żadnym orzeczeniu lekarskim czy też uzasadnieniu decyzji w przedmiocie braku podstaw do uznania nowotworu złośliwego sutka lewego skarżącej za chorobę zawodową.
Podkreślić należy, iż orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Orzeczenie to, musi być sporządzone w sposób logiczny i zrozumiały zarówno dla organu jak i dla stron postępowania, a także dla sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Opinia lekarska powinna zawierać uzasadnienie, z którego jasno wynikałaby przyczyna powstania stwierdzonej u skarżącej choroby oraz wskazane byłyby powody, dla których nie można tego schorzenia powiązać z warunkami pracy zawodowej.
Organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest zbadać opinię biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a, tzn. powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została należycie udowodniona. Jeżeli zatem, orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie zawiera właściwego uzasadnienia, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym.
Organy administracji publicznej obu instancji odmawiając stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., ponieważ nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy te, w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, zaś swoje decyzje oparły na orzeczeniach lekarskich nie odpowiadających wymogom opinii. Uchybienia, jakich dopuściły się organy administracyjne oby instancji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego fakt przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego przed wydaniem stosownych orzeczeń lekarskich. Jak wynika natomiast z § 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, jednostki organizacyjne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie m.in. wyników dochodzenia epidemiologicznego przeprowadzonego w środowisku pracy. W aktach administracyjnych znajduje się wynik dochodzenia epidemiologicznego i informacja o zagrożeniach zawodowych z dnia[...], które nie mogły być wzięte pod uwagę przy wydawaniu orzeczeń lekarskich z dnia [...] i [...]
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uzupełnić orzeczenia lekarskie o opinię wyjaśniającą przyczyny powstania raka sutka u A. C. – O. i prawidłowe odniesienie się do istnienia lub też nie istnienia związku przyczynowego między stwierdzonym u skarżącej schorzeniem a warunkami jej pracy, z uwzględnieniem faktu, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych nie wskazują wysokości prawdopodobieństwa, jakie musi wystąpić by nowotwór złośliwy wywołany działaniem promieniowania jonizującego mógł być uznany z chorobę zawodową. Orzeczenia lekarskie powinny również zawierać ustosunkowanie do okoliczności występowania tego samego schorzenia u innych pracownic Zakładu Radiologii, w którym pracowała skarżąca. Dopiero po wydaniu orzeczeń odpowiadających wymogom opinii w świetle art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji powinien ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.
Przy wydaniu decyzji organ administracji powinien uwzględnić również fakt, iż w razie stwierdzenia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykonywania pracy w warunkach narażających na jego powstanie istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była wykonywana. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą.