Uzasadnienie
J. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z 30 marca 2022 r., nr XLIV/28/2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów ewidencyjnych nr [...] i [...] miasta Koluszki, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w efekcie, której stał się on niezgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy co stanowi istotne naruszenie zasad trybu jego sporządzania i powoduje nieważność uchwały;
- 2. art. 140 k.c. i art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej do nieruchomości skarżącej będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku toczącej się przed Sądem Rejonowym w B. pod sygnaturą [...], w której skarżąca występuje jako kurator spadku - na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, w której całość części frontowej działki nr [...], obręb [...], przeznaczona została na budowę cmentarza ewentualnie infrastruktury mu towarzyszącej przez co skarżąca pozbawiona została możliwości wykorzystania działki zgodnie z własnymi założeniami co stanowi naruszenie jej prawa własności i jest nieuprawnioną ingerencję w sferę prawną podlegającą szczególnej ochronie;
- 3. art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w treści zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego jednego z obligatoryjnych jego elementów tj. sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności podjętej uchwały;
- 4. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:
- a. niewskazanie przez organ gminy, czy wykorzystywał urzędowe kopie map zasadniczych, ewentualnie mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co świadczyć może o braku wykorzystania powyższych map, a w konsekwencji o niezgodność planu zagospodarowania przestrzennego z zasobem geodezyjnym;
- b. sporządzenie planu w innej niż wskazanej w wyżej przytoczonym przepisie skali z jednoczesnym brakiem wskazania szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających stosowanie przyjętej w zaskarżonym akcie skali 1: 2000.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 27 uchwały w zakresie w jakim część frontowa nieruchomości położonej przy ul. [...], o nr działki [...] o powierzchni 0,5501, oznaczonej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego symbolem 1ZC przeznaczona została w całości pod cmentarz z dopuszczalnym przeznaczeniem pod domy przedpogrzebowe, kaplice, kostnice, kolumbaria, obiekty obsługi cmentarza.
W przypadku uwzględnienia zarzutów z pkt 1, 3 i 4 skargi, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zaskarżona uchwała dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębów ewidencyjnych nr [...] i [...] miasta Koluszki, swym zakresem obejmuje nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,5501 dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomość był J. L., natomiast w księdze wieczystej jako właściciel ujawniona jest J. Ś., córka J. i M. L. Ponadto w dziale III wyżej wskazanej księgi widnieje ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, w skład którego wchodzi wyżej wskazana nieruchomość, wszczęte na skutek wniosku złożonego przez skarżącą od kilku lat toczy się przed Sądem Rejonowym w B. (sygn. akt [...]). Wobec długotrwale toczącego się postępowania i wniesionej skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania, Sąd Okręgowy w Ł. w orzeczeniu z [...] r. (sygn. akt [...]) stwierdził rzeczywiste zaistnienie przewlekłości. Co istotne w niniejszej sprawie, skarżąca została wyznaczona kuratorem spadku po J.L. na mocy postanowienia Sądu z [...] wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...].
W ocenie pełnomocnika skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem by na skutek długotrwale prowadzonego postępowania w wyniku, którego zapadnie wyrok wyłącznie o charakterze deklaratoryjnym tj. potwierdzającym bycie przez skarżącą właścicielką/współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, miałaby ona zostać pozbawiona możliwości skorzystania z przewidzianych prawem środków ochrony prawnej.
Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku zostało zainicjowane przez skarżącą w 2016 r. W skład spadku po J.L. (pradziadku J. J.) wchodzi gospodarstwo rolne. Spadkodawca zmarł [...] r., stąd w tym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy o dziedziczeniu gospodarstw rolnych. Z treści art. 1059 pkt 4 k.c. wynika, że prawo do dziedziczenia należącego do spadku gospodarstwa rolnego mają spadkobiercy, którzy w chwili otwarcia spadku byli trwale niezdolni do pracy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. (t.j. Dz. U. Nr 45, poz. 304) w § 14 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż kobiety z chwilą ukończenia 60 lat życia, a mężczyźni z chwilą ukończenia 65 lat, nie wykonujący stałej pracy, która stanowiłaby dla nich główne źródło utrzymania, uważani są za trwale niezdolnych do pracy.
Z aktów stanu cywilnego wynika, iż babcia skarżącej M. S. córka J.L. w dacie otwarcia spadku miała ukończone 60 lat, zatem przysługują jej prawa do dziedziczenia gospodarstwa. W skład gospodarstwa wchodzi działka której dotyczy sporny plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...].
W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika skarżącej uznać należy z pełną stanowczością, że w postępowaniu zawisłym przed Sądem Rejonowym w B. ustalany jest pozostały krąg spadkobierców oraz wysokość ich udziałów spadkowych, jednak udział spadkowy skarżącej jest bezsporny (przedmiotem ustaleń jest jedynie jego wysokość uzależniona od wykazania prawa do dziedziczenia pozostałych uczestników).
Pełnomocnik skarżącej dodał, że jedyną przyczyną w dalszym ciągu braku wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest przewlekłość prowadzonego postępowania, na którą to okoliczność jego strony nie mają większego wpływu. Co więcej w toku postępowania podjęte zostały wszelkie możliwe kroki znajdujące się w dyspozycji uczestników postępowania, które mogłyby przyczynić się do przyspieszenia toczącego się postępowania, jednakże mimo wydanego rozstrzygnięcia potwierdzającego przewlekłość postępowania, nie przyczyniło się to do przyspieszenia samego postępowania. Skarżąca niewątpliwie jest żywnie zainteresowana sposobem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a jej aktualne przeznaczenie zgodnie z uchwalonym planem w sposób bezpośredni godzi w jej prawa.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, że interes prawny skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi wprost wynika z naruszenia wskazanych przepisów prawa w treści podniesionych zarzutów oraz ich uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach w pierwszej kolejności wniosła o odrzucenie skargi, jednocześnie podnosząc, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr XLIV/28/2022, gdyż uchwała ta nie wpływa na jej obecne prawa do działki o numerze [...] położonej przy ul. [...]. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku jest nadal w toku, tak może ono pozostać zawisłe przed sądem jeszcze przez bardzo długi czas, a to choćby z uwagi na pojawienie się kolejnych osób wchodzących w skład kręgu spadkobierców.
Zdaniem organu administracji toczące się postępowanie spadkowe nie może ograniczać działania jednostek samorządu terytorialnego, zmierzającego do właściwego zagospodarowania terenami wspólnymi. Wynik postępowania spadkowego jest wysoce niepewny, dlatego w ocenie organu nie można z całą stanowczością stwierdzić, iż skarżąca będzie miała realny wpływ na wykonywanie ewentualnego prawa własności do działki o numerze [...] położonej przy ul. [...].
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącej pismem z 11 sierpnia 2022 r. poinformował, że postępowanie spadkowe po J. L. nie zakończyło się jeszcze prawomocnie. Strony zostały wezwane do ostatecznego wypowiedzenia się na piśmie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym. W tym postępowaniu kwestionowana jest jedynie wysokość udziału spadkowego skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej powoływana jako: "p.p.s.a." - przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku wniesienia skargi sąd bada z urzędu jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – zwana dalej: "u.s.g." - na podstawie którego skarżąca wywiodła swoją skargę. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Z powołanych wyżej regulacji wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na sporną uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696; z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653; z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094; z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627).
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz.
84) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Podkreślić raz jeszcze należy, że interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.
Reasumując, o statusie strony w postępowaniu sądowym, toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W związku z tym na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej nie zostało wykazane. Skarżąca nie wykazała bowiem by była właścicielem nieruchomości na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Nie wskazała też żadnych innych okoliczności, świadczących o naruszeniu jej interesy prawnego.
Za przysługiwaniem skarżącej interesu prawnego nie przemawia w żadnym wypadku fakt toczącego się postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu nieruchomości położonej w Koluszkach przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni 0,5501 ha dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]. Jak zaznaczył pełnomocnik skarżącej właścicielem przedmiotowej nieruchomość był J. L., natomiast w księdze wieczystej jako właściciel ujawniona jest J. Ś., córka J. i M. L. Ponadto w dziale III wyżej wskazanej księgi widnieje ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże okoliczność, że postępowanie spadkowe toczy się z udziałem skarżącej świadczy wyłącznie o tym, że skarżąca ma interes faktyczny w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Dopóki jednak prawo własności do ww. nieruchomości nie zostanie skarżącej przyznane (chociażby w części) prawomocnym orzeczeniem sądu, dopóty skarżąca nie może wykazać się bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym interesem prawnym.
Interes skarżącej ma zatem wyłącznie charakter przyszły i potencjalny. Wbrew temu co twierdzi pełnomocnik skarżącej, dopóki postępowanie spadkowe jest w toku, to jego wynik nie jest jeszcze przesądzony.
Z uwagi na powyższe sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.