Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D., na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 16, art. 20 ust.3, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903) przyznał M. N. jako "osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2008r. - bezterminowo.
Od powyższej decyzji odwołała się M. N. twierdząc, że powinna otrzymać wyrównanie za okres od daty złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od dnia 27 lutego 2008. Skarżąca stwierdziła, iż na terenie innych gmin powiatu poddębickiego, ośrodki pomocy społecznej wypłacają wyrównanie zasiłku za okres, od dnia wpłynięcia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Podniosła nadto, że nie posiada żadnego źródła utrzymania, pozostając na wyłącznym utrzymaniu męża.
Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 4 lit. b, art. 16 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 2, ust. 3 a i 3 b i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych podnosząc, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności uzyskuje się w innym postępowaniu, niezależnym od postępowania o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego, z punktu widzenia przepisów o świadczeniach rodzinnych, wskazana przez skarżącą data 27 lutego 2008r. nie jest datą skutkującą wszczęciem postępowania o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego a co za tym idzie, nie wpływa na rozstrzygnięcie i okres przyznanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie ma podstaw do żądania zrealizowania wobec niej zobowiązania pieniężnego jako wyrównania należnego od lutego 2008r., ponieważ w tym okresie, nie był złożony przez nią wniosek o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie wchodzi też w grę kontynuacja tego zasiłku, jak również nie uzyskała ona uprzednio decyzji, przyznającej albo odmawiającej wspomnianego świadczenia.
Organ podkreślił natomiast, że w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych zasadnicze znaczenie dla ustalenia początku okresu zasiłkowego ma data złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego w sposób kategoryczny i precyzyjny początek terminu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, co oznacza brak uprawnień ze strony organu orzekającego do przyjęcia innego niż określony w ustawie, początkowego terminu okresu, na jaki przyznawany jest zasiłek. Data złożenia wniosku przesądza zatem o tym, od którego miesiąca mogą być przyznane świadczenia. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku wnioskodawczyni złożyła w dniu 5 maja 2008r., zatem od maja 2008r. ma prawo do przedmiotowego zasiłku, a wydana w sprawie decyzja nie mogła obejmować okresu wcześniejszego. W aktach sprawy nie ma innego wniosku o to samo świadczenie złożonego wcześniej, ani wniosku o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego.
Kolegium uznało, że żądanie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od lutego 2008 r. zgłoszone przez wnioskodawczynię w odwołaniu nie znajduje również uzasadnienia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz. U. z 2007 r., nr 200, poz. 1446), gdyż wyrok ten zapadł w odpowiedzi na pytanie prawne w konkretnej, indywidualnej sprawie, dotyczącej osoby o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności, która dla uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności musiała przeprowadzić kilkumiesięczne postępowanie dwuinstancyjne, czyli dłuższe od okresu 30 dniowego dopuszczanego przez przepis wykonawczy do ustawy o świadczeniach rodzinnych na załatwienie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia. W sytuacji odwołującej takie orzeczenie zapadło w pierwszej instancji, co zdaniem organu odwoławczego, zmienia postać sprawy, gdyż już tak wykazana różnica w uregulowaniu sytuacji faktycznych nie pozwala na zastosowanie wspomnianego wyroku do sprawy M. N. Na powyższą decyzję M. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, powtarzając argumentację zwartą w odwołaniu. Skarżąca ponownie wskazała, iż w jej ocenie, powinna otrzymać wyrównanie za okres, od kiedy złożyła dokumenty do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, stwierdził, że decyzja organu odwoławczego – jako naruszająca prawo - podlega usunięciu z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że oparto ją na przepisie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego domniemanie konstytucyjności, w zakresie, w jakim określa on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, zostało wzruszone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. nr 200, poz. 1446).
W rozpatrywanej sprawie, istota sporu zainicjowanego wniesioną skargą dotyczy terminu, od którego skarżącej powinien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie skarżącej zasiłek ten powinien przysługiwać od dnia, w którym złożyła dokumenty do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., czyli od dnia 27 lutego 2008r., zdaniem organów administracji - od miesiąca, w którym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie tego zasiłku wraz z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czyli od maja 2008r.
Kwestia spornego terminu została unormowana w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych".
Przepis art. 24 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Norma zawarta w tym przepisie znajduje zastosowanie w przypadku wszystkich świadczeń rodzinnych, a zatem także świadczeń opiekuńczych, w tym i zasiłku pielęgnacyjnego (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Zgodnie natomiast z treścią art. 23 ust. 1 - 2 tej ustawy, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek złożony w urzędzie gminy lub miasta.
Stosownie do brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:
- 1) niepełnosprawnemu dziecku,
- 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) osobie, która ukończyła 75 lat.
Podkreślić przy tym należy, iż w przypadku osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje na jej wniosek, lub na wniosek innej osoby upoważnionej do jej reprezentowania (art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Osoba składająca taki wniosek, sporządzony według ustalonego wzoru, zobowiązana jest dołączyć do niego między innymi orzeczenie o niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne).
Z kolei złożenie wniosku bez orzeczenia skutkuje tym, że organ administracji wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuży niż 30 dni na uzupełnienie brakującego dokumentu (§ 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach oświadczenie rodzinne). W przypadku, gdy przyczyną braku orzeczenia jest niewydanie przez właściwy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w ustawowo określonym terminie i wnioskodawca może to udokumentować, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca, w którym taki wniosek został złożony (§ 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne).
Orzeczenia o niepełnosprawności wydają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, albo za ich zgodą na wniosek ośrodka pomocy społecznej, w pierwszej instancji powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a w drugiej instancji wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie powołany wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 95/07, wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. nr 200, poz. 1466), którego sentencja ogłoszona została w dniu 30 października 2007 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawa do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do istoty bezpośrednio dotyczy zagadnienia prawnego ważkiego dla oceny legalności decyzji, wydanych w toku postępowania administracyjnego, będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie.
Wskazana powyżej teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego została, wypowiedziana w odniesieniu do osoby niepełnosprawnej powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w szczególnej sytuacji procesowej (co podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), w której orzeczenie o niepełnosprawności zostało uzyskane w wyniku rozpoznania odwołania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Nie można wszakże podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż dotyczy ona wyłącznie sytuacji w nim wskazanej. Powołane rozstrzygniecie, zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. ma bowiem charakter szerszy niż wynikałoby to wprost z brzmienia jego sentencji, związanej z treścią pytania prawnego, zadanego w konkretnej sprawie, co w sposób nie budzący wątpliwości, wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy bowiem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim wiąże on termin, od którego przyznaje się świadczenie rodzinne, w tym i zasiłek pielęgnacyjny, z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz ze wszystkimi, wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku, dokumentami. Zakres badania konstytucyjności przepisu w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczył charakteru unormowania, czyli określonego w tym przepisie zakresu obowiązku organu administracji, obejmującego sposób określenia momentu początkowego realizacji uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie, istotne jest to, czy termin, od którego przyznaje się zasiłek pielęgnacyjny, powinien być powiązany z datą złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wszystkimi wymaganymi przy orzekaniu w przedmiocie tego zasiłku dokumentami, czy z wynikającą z orzeczenia o niepełnosprawności datą, od której niepełnosprawność występuje. Zakres badania zgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wzorcem konstytucyjnym, wynikającym z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007r., dotyczył tego elementu normatywnego przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającego ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, który wiąże moment początkowy dla przyznania tego świadczenia z miesiącem, w którym wpłynął wniosek.
Z tego względu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wiąże z datą złożenia wniosku, jest niezgodny z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza, że niezgodny z Konstytucją jest ten fragment wzoru normatywnego zawartego w przedmiotowym przepisie, który wiąże ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych z datą złożenia wniosku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc bowiem pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianym prawem terminem może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji.
Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu, uniemożliwiającym realizację celu, wynikającego z art. 69 Konstytucji (por. Teza 5.3.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Zważywszy zatem na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest dokonanie jego wykładni w sposób zgodny z Konstytucją, również z rozpoznawanej sprawie.
Przechodząc zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy dowodzi, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność skarżącej wpłynął do organu I instancji w dniu 5 maja 2008r. Zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek pielęgnacyjny na okres od maja 2008r. bezterminowo.
Kierując się wszakże wykładnią przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, przyjąć należy, iż żądany zasiłek pielęgnacyjny powinien przysługiwać stronie z datą wskazaną jako datą powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, a zatem od dnia 27 lutego 2008r.
W świetle powyższych rozważań przyjąć należało, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis prawa niezgodny z Konstytucją (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oznacza wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem przepisów wyższej rangi i tym samym uzasadnia stwierdzenie naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 145a § 1 k. p. a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza dla rozpoznawanej sprawy, iż przepis ten, w zakresie, w jakim stwierdzona została ta niezgodność, nie może być uznany za prawidłową podstawę wydanych decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 788/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 340365).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający będzie zobowiązany zastosować przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w kwestii terminu początkowego przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.
Z uwagi natomiast na fakt, iż zaskarżoną decyzją przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, wypłacany bezterminowo, odstąpiono od orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku, uznając, iż bezzasadnie pozbawiałoby to skarżącą świadczeń należnych i niespornych a wypłacanych jej przez czas trwania postępowania.
A. B.