Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr VII/113/19 Rady Miasta Zduńska Wola z 21 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola wraz z załącznikiem o nazwie "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków", zarzucając istotne naruszenie:
- 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) - powoływanej jako: "z.z.w.z.o.ś." - polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 11 ust. 3 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku planu sytuacyjnego na mapie do celów opiniodawczych, określającego usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu co wykracza poza delegację z art. 19 z.z.w.z.o.ś., a nadto przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają w stosunku do wniosku o realizację przyłącza podstaw do określenia wymogu załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również innych dokumentów przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci;
- 2. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i hierarchii źródeł prawa poprzez wskazanie w § 21 Regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem zastosowanie mają przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 3 i § 21 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w pierwszym z wymienionych wyżej paragrafów prawodawca gminny nałożył bez podstawy prawnej na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek dołączenia do wniosku nieprzewidzianego przez ustawę dokumentu, to jest planu sytuacyjnego na mapie do celów opiniodawczych, określającego usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wymóg taki nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, jak również w przepisach ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane, ale jednocześnie stanowi nieuprawnioną modyfikację obowiązków wynikających z przepisów tej ostatniej ustawy - które nie wymagają sporządzania i przedkładania w procesie realizacji przyłącza przewidzianego w treści Regulaminu planu sytuacyjnego na mapie dla celów opiniodawczych, podobnie jak nie ustanawiają wymogu przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości.
Stosownie bowiem do art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie, przepisy art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 15 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. nie wprowadzają obowiązku przedkładania tego rodzaju dokumentu celem przyłączenia nieruchomości do sieci. Powyższe unormowanie zostało więc wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, skoro zgodnie z art. 94 ustawy zasadniczej stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.
W ocenie Prokuratora również istotnym naruszeniem prawa jest przyjęcie treść § 21 zgodnie z którym, w zakresie nie objętym regulaminem zastosowanie mają przepisy powszechnie obowiązujące, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa.
Zdaniem Prokuratora dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego bez znaczenia pozostaje okoliczność, że kwestionowana uchwała podjęta została w 2019 roku i aktualnie została zmieniona. Należy wskazać, iż brak jest obecnie ograniczenia czasowego, co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 roku. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego.
Nadto w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, że fakt, iż uchwała została uchylona czy zmieniona nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi. Zważywszy na różne skutki uchylenia czy zmiany i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należy, że skarga nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia czy zmiany uchwały nie można, bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu ojej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie czy zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie czy zmiana uchwały przez radę gminy oznacza, bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia bądź zmiany (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc).
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zduńska Wola Zdaniem stwierdziła, że zaskarżone punkty regulaminu przyjętego zaskarżoną uchwałą nie naruszają prawa.
Organ wyjaśnił, że przepis art. 19 ust. 5 z.z.w.z.o.ś. określa zakres spraw, które powinny być objęte regulaminem. W pkt 4 tego ustępu mówi się o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten nie precyzuje jakie dokumenty winien złożyć odbiorca usług wnioskując o przyłącze, aby doszło do określenia warunków przyłączenia, wykonania przyłącza i zawarcia umowy o dostarczanie wody i odbiór ścieków. W tym zakresie regulamin wprowadza wymóg dostarczenia planu sytuacyjnego na mapie do celów opiniodawczych tylko i wyłącznie w takim celu aby: a) można było ustalić gdzie na nieruchomości powstanie lub znajduje się budynek, który ma być przyłączony; b) jaki jest proponowany przez wnioskodawcę przebieg przyłącza. Ma to na celu określenie usytuowania budynku i przyłącza względem istniejących sieci i uzbrojeń terenu. Ma to wpływ na w miarę szybkie i precyzyjne ustalenie jak powinno przebiegać przyłącze a także na ewentualne koszty jego wybudowania.
Taki sposób jest powszechnie stosowany przy innych przyłączeniach np. do sieci cieplnej czy elektrycznej. Wyklucza to też ewentualne nieporozumienia i wątpliwości co do przebiegu przyłącza przy projektowaniu i realizacji prac przez przedsiębiorstwo wodociągowe.
Odnosząc się do zarzutu, że regulamin zawiera niezgodny z prawem wymóg załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 4 z.z.w.z.o.ś. umowa może być zawarta jedynie z osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości albo korzystająca z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powołane w skardze przepisy prawa budowlanego nie mogą uzasadniać twierdzenia, że tytuł prawny do nieruchomości powinien być ustalany tylko na podstawie oświadczenia odbiorcy usług. Argumenty przywołane w skardze dotyczą ustalenia faktów na podstawie oświadczeń, w sytuacji, gdy na wcześniejszych etapach postępowania regulowanego prawem budowlanym tytuł prawny do nieruchomości został już bezspornie wskazany. W przypadku przyłącza wodno-kanalizacyjnego tytułem prawnym może być własność, ale może on też wynikać z umów najmu czy dzierżawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia hierarchii aktów prawa organ wskazał, że kwestionowany § 21 regulaminu nie może być odczytywany jakby wprowadzał pierwszeństwo regulaminu przed ustawą. Jest to zapis standardowy, stosowany powszechnie w regulaminach, umowach i jego znaczenie jest także określone. Regulamin dotyczy kwestii szczegółowych, nienormowanych ustawą, mieszczących się w zakresie delegacji do jego wydania, w pozostałym zaś zakresie ma zastosowanie ustawa. I tylko tak należy interpretować zapis § 21 regulaminu. Regulaminem posługuje się przedsiębiorstwo wodociągowe w kontaktach z odbiorcami, muszą oni mieć informację, że poza regulaminem jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków tak aby mieli świadomość, że nie tylko przepisy regulaminu regulują kwestie dostarczania wody i odbioru ścieków w gminie.
Na koniec organ wskazał, że treść regulaminu była opiniowana przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz kontrolowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Łódzkiego. Organ dostosował regulamin do uwag sformułowanych przez ww. podmioty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Należy przy tym dodać, że stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W sprawach tych, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, podzielając przy tym w pełni pogląd skarżącego, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr VII/113/19 Rady Miasta Zduńska Wola z 21 marca 2019 roku w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Zduńska Wola, która w myśl art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego.
Wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w powołanym już wcześniej art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 z.z.w.z.o.ś., w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez organ, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem".
Ustawodawca w art. 19 ust. 5 z.z.w.z.o.ś. określił elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Podkreślić należy, że przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.
Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należy zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 11 ust. 3 Regulaminu osoby występującej o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do załączenia do wniosku planu sytuacyjnego na mapie do celów opiniodawczych, określający usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Z przepisu art. 19 ust. 5 z.z.w.z.o.ś. nie wynika uprawnienie rady gminy do nałożenia w regulaminie, na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, obowiązku przedłożenia dodatkowych dokumentów, czy spełnienia innych warunków. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Są to więc jedyne warunki, które muszą zostać spełnione ażeby doszło do zawarcia umowy.
Nałożenie powyższego obowiązku w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego, narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 z.z.w.z.o.ś. (por. wyroki WSA Łodzi z 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 530/20; z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 531/20; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 548/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut wykroczenia poza delegację ustawową poprzez określenie w § 21 Regulaminu, że w zakresie nie objętym regulaminem, zastosowanie mają przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wbrew twierdzeniu Prokuratora powyższą regulacją Rada Miasta nie naruszyła zasady hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom Regulaminu pierwszeństwo przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, zapis § 21 Regulamin należy interpretować w ten sposób, że akt ten dotyczy kwestii szczegółowych, nienormowanych ustawą, mieszczących się w zakresie delegacji do jego wydania, w pozostałym zaś zakresie ma zastosowanie ustawa. Przekonujące jest w tym zakresie stanowisko organu, że tego rodzaju zapis ma na celu jedynie zwrócenie uwagi adresatom uchwały na obowiązywanie - obok Regulaminu - innych przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących ich prawa i obowiązki, w tym w szczególności przepisów omawianej ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 11 ust. 3 Regulaminu w brzmieniu obowiązujących w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. 21 marca 2020 r.) i § 39 zaskarżonej uchwały (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
dc