Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia W. B. od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W jego uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał W. B. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 31 października 2008 r. strona złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z umową kupna-sprzedaży z dnia [...] r., fakturą VAT nr [...] z dnia [...] roku, fakturą VAT nr [...] z dnia [...] r., dowodem wpłaty z dnia [...] roku.
W dniu 23 kwietnia 2009 roku skarżący wniósł prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć, podnosząc, że realizacja przedsięwzięcia nastąpiła w ustawowym terminie, natomiast złożenie oświadczenia po "zakończeniu zaostrzenia się przewlekłej choroby". W załączeniu przedstawił zaświadczenie lekarskie stwierdzające, iż skarżący w dniach od 10 października 2008 roku do 30 października 2008 roku nie był w stanie stawić się w siedzibie organu z powodu zaostrzenia się przewlekłej choroby.
Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego w Ł. odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia, jednakże składając prośbę o przywrócenie terminu dopiero w dniu 23 kwietnia 2009 roku uchybił terminowi do dokonania tego typu czynności.
W zażaleniu na powyższe postanowienie W. B. podniósł, że plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zrealizował zgodnie z założeniem, lecz nie dopełnił czynności terminowego rozliczenia (2 dni zwłoki). Podkreślił również, że owo uchybienie wynikło z choroby i przypomniał, iż na tę okoliczność przedstawił zaświadczenie lekarskie. Skarżący zauważył także, że nie otrzymał informacji o przekroczeniu terminu i o czynnościach jakie w związku z tym powinien podjąć.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. działając na postawie art. 58 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 67 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz.(WE) z 30 kwietnia 2004 r., Nr L 153, str. 30-83, ze zm.) § 8 ust. 1 i 2, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Zdaniem organu orzekającego wypłata trzeciej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego miała miejsce w dniu 21 kwietnia 2008 r. W tej sytuacji 6 - miesięczny termin na realizację przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku przez stronę upłynął w dniu 21 października 2008 r., natomiast termin na złożenie spornego oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięć upłynął w dniu 28 października 2008 r. Jak podkreślił organ odwoławczy, W. B. w dniu 31 października 2008 r. złożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Do oświadczenia załączył stosowne dokumenty świadczące o ich wykonaniu.
Następnie pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwziąć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Do podania załączono zaświadczenie lekarskie z dnia 3 listopada 2008 r. dotyczące stanu zdrowia skarżącego.
W przekonaniu organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. trafnie ocenił, że strona uchybiła terminowi do złożenia podania o przywrócenie terminu do złożenia spornego oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Termin do złożenia oświadczenia jest terminem procesowym, którego przywrócenie jest możliwe na zasadach ściśle określonych w art. 58 k.p.a. Zdaniem Dyrektora, strona spełniła przesłankę dokonania czynności, dla której określony był termin oraz uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminowi, jednakże prośbę o przywrócenie terminu wniosła zbyt późno, to znaczy po upływie siedmiu dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi do złożenia oświadczenia.
W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie termin siedmiodniowy do złożenia prośby o przywrócenie terminu zaczynał swój bieg od dnia 30 października 2008 roku, ponieważ – jak wynika z przedstawionego zaświadczenia lekarskiego – do dnia 30 października 2008 roku skarżący nie był w stanie stawić się w siedzibie organu. Zdaniem organu podanie o przywrócenie terminu, które skarżący złożył dnia 23 kwietnia 2009 roku, jest zatem spóźnione.
Powyższe postanowienie W. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumenty zawarte w zażaleniu. Skarżący zauważył, iż nie uzyskał odpowiedniej informacji od pracownika organu i dlatego nie złożył stosownych dokumentów w odpowiednim czasie.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność zaskarżonego postanowienia Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującego w rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające stronie - W. B. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Jako podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy: art. 58 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 67 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.Urz.(WE) z 30 kwietnia 2004 r., Nr L 153, str. 30-83, ze zm.) § 8 ust. 1 i 2, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.).
Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest kwalifikacja terminu, przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, którego przywrócenia domagał się skarżący, a to wobec różnicy poglądów, jaka zarysowała się w orzecznictwie co do charakteru prawnego terminów przewidzianych w § 8 ust. 1 pkt 1 i ust.
2. Rozróżnienie bowiem rodzaju terminu, a więc to, czy ma on charakter terminu prawa materialnego, czy też procesowego, przesądza w ogóle o możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu przewidzianej przepisami art. 58 i 59 k.p.a., jako że nie budzi wątpliwości, iż wskazana instytucja ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych, związanych z dokonaniem czynności.
W doktrynie przyjmuje się, iż terminem prawa materialnego jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku sankcja wstrzymania wypłaty płatności w czwartym i piątym roku dotyka producenta rolnego, który nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. W myśl § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (pkt 1), oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (pkt 2). Oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 powoływanego rozporządzenia, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku). Do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 3).
W ocenie Sądu dopiero kumulatywne spełnienie przesłanek (zrealizowanie przedsięwzięcia w terminie sześciomiesięcznym i złożenie oświadczenia) daje podstawę do wypłaty czwartej i piątej raty płatności. Cytowany § 9 ust. 1 rozporządzenia pomija zatem warunek dotyczący terminu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, który to termin uregulowano w ust. 2, a nie w ust. 1 § 8. Konsekwencją uchybienia temuż 7 dniowemu terminowi jest brak możliwości skutecznego dokonania czynności, która ze swej istoty jest czynnością dokonywaną w toku postępowania.
Zdaniem więc Sądu, podzielić należy te poglądy, które sytuują termin wskazany w § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, bo tegoż terminu dotyczy przedmiot niniejszej sprawy, w kategorii terminów prawa procesowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Ke 718/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 maja 2009r. sygn. akt II SA/Ke 204/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 881/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt V SA/Wa 1146/09 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W konsekwencji uznanie, iż 7 dniowy termin do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest terminem procesowym, skutkuje możliwością zastosowania do niego instytucji przewidzianych w art. 58 i 59 k.p.a., co też organ prawidłowo uczynił.
W art. 58 Kpa ustawodawca sformułował kumulatywnie przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu, natomiast rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego może zapaść w ściśle określonych przypadkach, gdy: organ stwierdzi istnienie winy w uchybieniu terminu, niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, niedopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, której strona uchybiła.
Analizując dokumenty zgromadzone niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, zgodzić należy się z kwestionowanym rozstrzygnięciem i argumentacją w nim zawartą.
Niespornym w sprawie jest to, że trzecia płatność została zrealizowana dnia 21 kwietnia 2008 roku. Tym samym zrealizowanie przedsięwzięcia winno nastąpić w terminie w terminie 6 miesięcy, to jest do dnia 21 października 2008 roku (§ 8 ust. 1 pkt 1), zaś złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia w terminie 7 dni od dnia upływu terminu przewidzianego na realizację przedsięwzięcia, a więc do dnia 28 października 2008 roku (§ 8 ust. 2). Skarżący W. B. wymienione oświadczenie złożył w dniu 31 października 2008 roku, zaś wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia w dniu 23 kwietnia 2009 roku. Do wniosku o przywrócenie terminu strona dołączyła zaświadczenie lekarskie dokumentujące niemożność stawienia się w organie w dniach od 10 do 30 października 2008 roku z powodu zaostrzenia przewlekłej choroby.
Stosownie do art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Zdaniem Sądu, zważywszy na okoliczności sprawy i zgromadzone dokumenty, organ prawidłowo przyjął, że siedmiodniowy termin na złożenie prośby o przywrócenie terminu liczyć należało od dnia 30 października 2008 roku, bowiem z tym dniem ustała udokumentowana przyczyna, którą skarżący wskazał jako przeszkodę uniemożliwiającą mu dochowanie terminu. Tym samym złożenie przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu, po upływie kilku miesięcy, bo w dniu 23 kwietnia 2009 roku należy ocenić jako spóźnione. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na treść art. 58 § 3 k.p.a. stanowiącego, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 nie jest dopuszczalne. Słusznie więc przyjął organ, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., należało wydać rozstrzygnięcie negatywne - o odmowie przywrócenia terminu.
Zważywszy na powyższe, zarzuty podnoszone przez W. B. w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku, jako że stanowią w istocie niczym nie uzasadnioną polemikę z niewadliwymi wnioskami organu. Podkreślić również należy, że skarżący wskazując na przyczyny uchybienia przez siebie terminu, leżące po stronie organu, nie dokumentował ich w żaden sposób mogący podważyć słuszność argumentacji zaprezentowanej przez organ.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
m.ch.
Zdanie Odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku z dnia 6 lipca 2010 roku.
Przesłanką zgłoszenia zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku z dnia 6 lipca 2010 roku stały się rozbieżności w interpretacji przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.).
Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny: decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał W. B. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 31 października 2008 roku strona złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 23 kwietnia 2009 roku skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć podnosząc, że realizacja przedsięwzięcia nastąpiła w ustawowym terminie, natomiast złożenie oświadczenia po "zakończeniu zaostrzenia się przewlekłej choroby".
Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. odmówił przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia, jednakże składając prośbę o przywrócenie terminu dopiero w dniu 23 kwietnia 2009 roku uchybił terminowi do dokonania tego typu czynności.
Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, iż termin do złożenia oświadczenia jest terminem procesowym, którego przywrócenie jest możliwe na zasadach ściśle określonych w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Istotnym problemem, jaki wyłonił na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie o charakter terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku. Wyjaśnienie tej kwestii wiąże się z koniecznością dokonania wykładni przepisu § 8 w powiązaniu z § 9 rozporządzania, który normuje przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty.
Stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).
Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (ust. 2).
Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:
- 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;
- 2) wystąpienie klęski żywiołowej;
- 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;
- 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.
W mojej ocenie, brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i – co istotne – taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien – według mnie – zostać zawarty w treści rozporządzenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Skoro jednak zapisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji za złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd podzielany zresztą w pełni przeze mnie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kolejnych latach zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane rozszerzająco (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 roku, I SA/Lu 390/09, wyroki WSA w Łodzi: z dnia 8 kwietnia 2010 roku, II SA/Łd 890/09 i z dnia 23 marca 2010 roku, II SA/Łd 29/10).
Wskazać należy, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest, jak sama nazwa wskazuje, wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią producentom osiąganie dochodów poza rolnictwem.
Złożenie zatem przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu. Dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt I SA/Lu 477/09.
Za słusznością takiego poglądu w mojej ocenie, przemawia dodatkowo unormowanie § 3 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Przepis § 3 nie uzależnia prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia.
Wskazuje to z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia w przypadku oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidzianym w § 8 ust. 2 rozporządzenia.
Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnić można dwa rodzaje terminów – terminy materialne i terminy procesowe. Terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Jego upływ skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym, co ważne nie jest również możliwie jego przywrócenie. Natomiast terminy procesowe określają okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie takiemu terminowi wywołuje skutek prawny na płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Podkreślić trzeba, że przepisy prawa administracyjnego nie określają wprost, z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia i dlatego też w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, o czym stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia, to bez wątpienia skutek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki. Skutek ten następuje – zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 – jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych wyłącznie w § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Z tego punktu widzenia termin 6 miesięcy zastrzeżony na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu jest bez wątpienia terminem materialnoprawnym.
Jeżeli zatem wymóg zawarty w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia, odnoszący się do siedmiodniowego terminu na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie jest wymieniony w przepisie § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia, to tym samym jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki jednostki i przez to nie jest to termin materialnoprawny, lecz termin o charakterze procesowym.
Terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, których niezachowanie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków. Z jakiego rodzaju terminem procesowym mamy do czynienia w konkretnym wypadku można wskazać dopiero po analizie skutków jego naruszenia.
Analiza wskazanego unormowania, prowadzi do wniosku, iż skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia prawodawca w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania. Skutków tych nie można również wyprowadzić z innych regulacji prawnych z zakresu prawa administracyjnego, bowiem brak jest takich unormowań ogólnych, które zawiera na przykład kodeks postępowania cywilnego, w art. 167, iż czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. W procedurze administracyjnej bezskuteczność czynności procesowej zastrzegana w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Przepisy o charakterze ogólnym określają jedynie możliwości uwolnienia się od skutków prawnych przekroczenia terminu.
Skoro brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Okoliczność, iż terminy o charakterze instrukcyjnym, a więc takie, których niezachowanie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych, zastrzegane były najczęściej dla niektórych czynności organów administracji, nie może być samoistną podstawą do uznania, iż taki termin nie został przewidziany dla strony w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia.
W sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia. W razie braków w tym zakresie, organ winien wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.
Podkreślić w tym miejscu pragnę, że uznanie, iż termin przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia do złożenia spornego oświadczenia jest terminem procesowym o charakterze instrukcyjnym, którego uchybienie nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla zainteresowanego prowadzi do wniosku, że przywrócenie takiego terminu jest prawnie niedopuszczalne.
Instytucja przywrócenia terminu może mieć bowiem zastosowanie tylko w przypadku uchybienia terminu prawa procesowego zawitego, a więc takiego, którego uchybienie skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla strony. Niemniej jednak w sytuacji, gdy strona postępowania zwróci się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu, który ma charakter instrukcyjny, organ administracji publicznej zobligowany jest wniosek ten rozpoznać. W świetle obowiązujących bowiem przepisów prawa mimo, iż wniosek jest bezprzedmiotowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego tym wnioskiem, gdyż stosownie do treści art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do postanowień.
Opisana wyżej sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym jest bowiem, że skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przywrócenie siedmiodniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z zaprezentowanym wyżej poglądem, przywrócenie tego terminu jest niedopuszczalne, bowiem jego uchybienie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych dla strony, a więc nie wiąże się z wyciągnięciem wobec beneficjenta jakichkolwiek sankcji. Jednakże organ administracji był zobligowany rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i rozstrzygnąć w formie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, zgodnie z art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak bez badania przesłanek z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie stwierdzając niedopuszczalność przywrócenia takiego terminu.
Podsumowując, podkreślam, iż nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć jest terminem procesowym podlegającym przywróceniu, gdyż uważam, że nie jest dopuszczalne, przywrócenie terminu, jeżeli jego uchybienie nie pociąga za sobą ujemnych dla strony skutków procesowych.