Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W.K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z [...] r., nr [...] o uznaniu świadczenia w postaci opłaty kosztów pobytu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. okresie od 1 maja 2015 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości 55 580,70 zł za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu W.K. – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego M. K. do uregulowania należności w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji.
W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją nr [...] z [...] października 2006 r. M.K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w P.. Następnie decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] organ pierwszej instancji umieścił M. K. w DPS. W.K. został opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M. K. od 26 lutego 2008 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] lutego 2009 r. W.K., jako opiekun prawny M. K., otrzymał zezwolenie na dokonywanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, czyli dzierżawy nieruchomości rolnej.
W świetle art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej zobowiązane są niezwłocznie poinformować organ udzielający pomocy o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Wszystkie decyzje, pisma kierowane do M. K., były doręczane jego opiekunowi prawnemu – W. K., który został pouczony o tym by informować organ o każdej zmianie sytuacji dochodowej, majątkowej swego podopiecznego. M.K. zmarł [...] kwietnia 2017 r. W.K. sprzedał nieruchomość. Uzyskał z tego tytułu kwotę 80 000 zł. Dysponował nią przeznaczając na różne cele. Nie poinformował o tym jednakże organu w wyniku czego, mimo posiadania znaczących środków finansowych, Gmina D. musiała współfinansować pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej.
Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. organ pierwszej instancji uznał świadczenie w postaci opłaty kosztów pobytu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 maja 2015 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości 55 580,70 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał W. K. do uregulowania należności w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 981/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2019 r., nr [...].
Organ administracji podniósł następnie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji badanym jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie, a ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej i może mieć miejsce jedynie, w sytuacji gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób, który nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji w oparciu o normę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, czyli wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie organu administracji, w sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji ostatecznej bez podstawy prawnej, bowiem decyzja z [...] lutego 2018 r. została wydana w oparciu o normy zawarte w u.p.s. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji, bowiem musi ono mieć cechy rażącego, co w tej sytuacji nie ma miejsca. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dokonanie dopuszczalnej wykładni norm prawa nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, co powoduje, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne.
Z art. 110 ust. 7 u.p.s. wynika, że organem właściwym był Wójt Gminy D.. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Została skierowana do strony postępowania. Nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, gdyż w u.p.s. nie jest zawarta dodatkowa szczególna wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie organu administracji, przeprowadzone postępowanie nadzwyczajne nie wykazało w żaden sposób, aby którakolwiek wada określona w art. 156 § 1 k.p.a. wystąpiła w przypadku ostatecznej decyzji z [...] lutego 2018 r., a zatem nie było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego i uwzględnienia tym samym żądania skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję W.K. wniósł o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na skierowaniu jej do osoby niebędącej jedyną stroną w sprawie w związku z okolicznością, że zwrot wydatków poniesionych na pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. powinien obciążać wszystkich spadkobierców osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej, czyli zarówno W. K., jak i J.W. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] r. wydanym w sprawie o sygn. akt [...];
- 2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
- a. zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;
- b. niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się na ustaleniach, że jedyną osobą zobowiązaną do zwrotu należności za pobyt M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. winien być jego opiekun prawny, a nie wszyscy spadkobiercy ustaleni w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja, o które stwierdzenie nieważności wnosi, została wydana około 10 miesięcy po śmierci M. K.. Nie było zatem możliwości skierowania jej jedynie do skarżącego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zwrot wydatków poniesionych na koszty pobytu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. powinien obciążać po jego śmierci jego spadkobierców, którymi zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Cywilnego wydanym z [...] r., sygn. akt [...] są skarżący W.K. oraz J. W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
18 lutego 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 9 marca 2021 r. zawiadomiono organ administracji o zgłoszeniu przez skarżącego powyższego wniosku oraz wezwano do ustosunkowania się do niego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
18 marca 2021 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie wraz z wezwaniem i pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 16).
Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 9 marca 2021 r., terminu organ administracji nie odniósł się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie 18 lutego 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W wykonaniu zarządzenia z 9 marca 2021 r. doręczono organowi administracji 18 marca 2021 r. stosowne zawiadomienie. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 1 kwietnia 2021 r. (w czwartek). W terminie tym organ administracji nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się do wniosku skarżącego. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, o co wnosi w skardze skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r., lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r., wniesionym 26 marca 2019 r. skarżący jako podstawę swojego żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi natomiast podstawę stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Mając na uwadze sformułowane w skardze zarzuty przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie wyjaśnienie i ocena, czy w sprawie wystąpiły kwalifikowane przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie decyzji z [...] lutego 2018 r. o uznaniu świadczenia w postaci kosztów pobytu M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 maja 2015 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości 55 580,70 zł poniesionych przez Gminę D. za nienależnie pobrane i zobowiązaniu skarżącego do uregulowania tej należności. Nie jest natomiast rolą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy, w tym jej istoty.
Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły. Natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 402/15).
Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.
Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).
Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie takie oczywiste zestawienie treści decyzji z [...] lutego 2018 r. z treścią przepisów stanowiących podstawę jej wydania nie prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Nie można także uznać, że wywołuje ona skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowiły przepisy u.p.s.
Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (pkt 1); spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej – z masy spadkowej (pkt 2); małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej – jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (pkt 3). W decyzji z 12 lutego 2018 r. organ administracji jako podstawę jej wydania wskazał art. 96 ust. 1 pkt 1 u.p.s. uznając, że skarżący jest beneficjentem zaistniałej sytuacji, a więc osobą zobowiązaną do nienależnie pobranego świadczenia.
Jak stanowi art. 98 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi natomiast, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Z kolei stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca. Pojęcie dochodu oraz sposób jego ustalania zawiera art. 8 ust. 3 u.p.s. W myśl tego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.
Zatem dla w celu ustalania dochodu na potrzeby decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej należy mieć na uwadze ogół uzyskiwanych wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania. Katalog wyjątków od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 u.p.s. nie podlega wykładni rozszerzającej. Tym samym wszystkie przychody – poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 u.p.s. – wlicza się do dochodu (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 3321/18). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., to ogół wpływów pochodzących z okresów wskazanych w tym przepisie lub art. 8 ust. 11 u.p.s.. Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:
- 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,
- 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jedynym kryterium zaliczenia dochodów jednorazowych do dochodu miesięcznego jest zatem przekroczenie pięciokrotności kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Dochód uzyskany w ten sposób podlegał będzie rozliczeniu zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11 u.p.s. – niezależnie od tego, że owo jednorazowe świadczenie powstało w wyniku skumulowanej wypłaty świadczeń.
W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lutego 2018 r. organ administracji ustalił, że skarżący był opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie brata M. K. i 30 kwietnia 2015 r. nabył od M. K. część jego majątku w postaci niezabudowanych działek za 80 000 zł (umowa sprzedaży – akt notarialny Repertorium [...] nr [...]). Tym samym 30 kwietnia 2015 r. M.K. uzyskał dochód w wysokości 80 000 zł z tytułu sprzedaży swojemu opiekunowi prawnemu – skarżącemu nieruchomości. Dochód ten niewątpliwie przekraczał pięciokrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w dacie jego uzyskania – 30 kwietnia 2015 r. wynosiło 542 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. poz. 823). Dochód uzyskany ze sprzedaży, jako jednorazowo uzyskany, zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.a. po rozliczeniu w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, wynosił zatem 6 666,67 zł. Wbrew obowiązkowi określonemu w art. 109 u.p.s. skarżący, jako opiekun prawny, nie poinformował organu administracji niezwłocznie o uzyskaniu tego dochodu przez pozostającego pod jego opieką M. K..
W konsekwencji tego, począwszy od maja 2015 r. do kwietnia 2017 r. Gmina D. ponosiła opłaty związane z utrzymaniem M. K. w Domu Pomocy Społecznej w P., które łącznie wyniosły 55 580,70 zł pomimo utraty przez M. K., w związku z uzyskanym dochodem, podstawy do zwolnienia z pozostałej części należnej opłaty. Zaniechanie skarżącego zatem spowodowało, że M.K. w tym zakresie korzystał z nienależnych świadczeń z pomocy społecznej. Poza sporem jest, że skarżący jest jednocześnie spadkobiercą M. K.. Decyzję z [...] lutego 2018 r. doręczono skarżącemu 26 lutego 2018 r., lecz nie wniósł on od niej odwołania. Wójt Gminy D. decyzją z 28 marca 2018 r. odroczył skarżącemu do 31 grudnia 2018 r. nienależnie pobrane świadczenia pieniężne z pomocy społecznej ustalone decyzją z [...] lutego 2018 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 i art.155 k.p.a., Wójt Gminy D. odmówił zmiany decyzji z [...] lutego 2018 r. i zmienił decyzję z [...] marca 2018 r. w ten sposób, że odroczył pozostałą do uregulowania kwotę 40 580,70 zł nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej do uprawomocnienia się tej decyzji.
Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r. Na decyzję z [...] marca 2019 r. skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego.
Z uwagi na to, że drugą podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że z nieważnością, o której stanowi ten przepis mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje także każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie.
Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06; z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06).
W okolicznościach mających miejsce w rozpoznawanej sprawie nie można jednak uznać, że Wójt Gminy D. w decyzji z [...] lutego 2018 r. nieprawidłowo uznał skarżącego za stronę postępowania i nieprawidłowo skierował do niego decyzję. Należy przy tym mieć na uwadze, że to skarżący zarządzał, jako opiekun prawny, majątkiem ubezwłasnowolnionego M. K.. Druga spadkobierczyni M. K. – wnuczka J.W. była w momencie otwarcia spadku ([...] kwietnia 2017 r.) osobą małoletnią (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, wezwanie skierowane do M.W. z [...] r. w sprawie sygn. akt [...] o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka).
W związku z tym J.W. nie miała i nie mogła mieć żadnego wpływu na podejmowane przez skarżącego działania oraz zaistniałą sytuację, w konsekwencji której doszło do nieuzasadnionego ponoszenia przez Gminę D. opłaty za pobyt M. K. w domu pomocy społecznej w okresie od maja 2015 r. do kwietnia 2017 r.
Należy także wskazać, że zaskarżona decyzja stanowi następstwo oceny prawnej oraz wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 981/19.
W wyroku tym sąd kontrolując poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] lutego 2018 r. stwierdził wyłącznie uchybienia proceduralne – naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. odnoszące się do uzasadnienia decyzji z 1 października 2019 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena i wskazania są więc w niniejszej sprawie wiążące. Dodać należy, że w wyroku tym sąd nie stwierdził istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r. Wskazane w tym wyroku wadliwości organ administracji usunął w zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że prawidłowo organ administracji uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.
Ze względu na powyższe uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
dc