Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 542/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 – dalej w skrócie "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), określił A Sp. z o.o. z siedzibą w Z., za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 15.250 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że pismem z 6 marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie "PGWWP Zarząd Zlewni w Ł."), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustalił, w formie informacji rocznej A Sp. z o.o. w Z., za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 15.250 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki. W informacji wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek organu w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2020 r. w wysokości 3 812,50 zł, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2020 r. w wysokości 3 812,50 zł, za III kwartał - w terminie do 31 października 2020 r. w wysokości 3 812,50 zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 3 812,50 zł.

W reklamacji wniesionej z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, A Sp. z o.o. nie zgodziła się z wysokością opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki ustalonej w powołanej informacji rocznej. Odwołując się art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 561 Prawa wodnego podniosła, że mimo wprowadzenia art. 552a do ustawy Prawo wodne w dalszym ciągu interpretacja przepisów przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sugeruje, że maksymalna godzinowa wielkość poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym stanowi maksymalną dopuszczalną wielkość poboru dla danego ujęcia Spółki. Zdaniem Spółki taka interpretacja w rażącym stopniu jest niezgodna z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, które wyraźnie określa możliwość poboru wód podziemnych w ilości Qśr. roczne = 2800 m3/rok.

Zgodnie z interpretacją zapisów Prawa Wodnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni wielkość maksymalna poboru wód podziemnych w danym roku wynosić winna: Qśr. roczne = Qmax(h) x ilość godzin w roku (300 m3/h x 24h x 365 dni w roku) = 2628000 m3/rok co, w ocenie Spółki, jest niezgodne z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i sugeruje możliwość wydobycia wody w ilości o 2625200 m3 więcej niż Spółka może pobrać z ujęcia (Qśr. roczne = 2800 m3/rok). Wydobycie wód w takiej ilości stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru i skutkowałoby naliczeniem opłaty podwyższonej - zgodnie z art. 280 pkt 2 Prawa wodnego - w wymiarze 10-krotności wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych (art. 282 ust. 1 Prawo wodne).

Jednocześnie strona wyjaśniła, że woda ze studni przeznaczona jest do wykorzystania wyłącznie do celów obrony przeciwpożarowej (w tym do uzupełniania wody w zbiorniku przeciwpożarowym). Obecnie woda pobierana jest tylko w sytuacjach normalnego zabezpieczania instalacji przeciwpożarowej, tj. uzupełniania wody w zbiorniku przeciwpożarowym i konserwacji instalacji tryskaczowych. Roczne pobranie wody ze studni w latach 2014-2018 wynosiło od 77 m3/rok do 871 m3/rok. W 2019 r. pobór wyniósł 2443 m3/rok i związane to było z czyszczeniem zbiornika p.poż. Spółka nigdy nie przekroczyła dopuszczalnego średniorocznego poboru wody.

Dalej Spółka zauważyła, przyjmując do wyliczeń maksymalny średnioroczny pobór zawarty w pozwoleniu wodnoprawnym, że opłata powinna wynieść 16,20 zł. Strona powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt Il SA/Łd 690/19 wydany w sprawie prowadzonej przez strony, dotyczący zastosowania wskaźnika rocznego odzwierciedlającego rzeczywisty pobór wód podziemnych.

Powołaną na wstępie decyzją z 4 czerwca 2020 r. organ nie uznał reklamacji A Sp. z o.o., ponieważ w art. 552a Prawa wodnego ustawodawca wyraźnie wskazał, że w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawe albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych (...), określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s. Zdaniem organu powyższy zapis jest jednoznaczny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W pozwoleniu uzyskanym przez Spółkę Eurofoam Sp. z o.o. decyzją z 22 sierpnia 2006 r., dopuszczalne ilości możliwych do pobrania przez Spółkę wód podziemnych zostały określone w m3/h, w m3/dobę oraz w m3/rok.

Przy czym należy podkreślić, że maksymalny pobór wód został określony tylko w m3/h. Organ odnosząc powyższe do zapisów ustawy wskazał, że ustalając opłatę stałą dla Spółki Eurofoam Spółka z o.o., mógł to zrobić tylko w oparciu o wyrażoną w m3 na godzinę maksymalną ilość możliwych do pobrania wód podziemnych. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wobec treści art. 552a Prawa wodnego oraz wyżej wskazanej decyzji z 22 sierpnia 2006 r. twierdzenie reklamującego jakoby Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie niewłaściwie stosował prawo, jest nietrafione bowiem działanie sprzeczne z treścią art. 552a Prawa wodnego byłoby działaniem contra legem, sprzecznym z celem w jakim ta norma została wprowadzona w nowelizacji. Celem było zaś wyeliminowanie wątpliwości prawnych powstałych na gruncie konieczności przeliczania wartości wskazanych w pozwoleniach wodnoprawnych na m3/s, w sytuacji w której brak było wartości tak wskazanych wyraźnie w pozwoleniach wodnoprawnych czy pozwoleniach zintegrowanych.

Podkreślił także, że uzależnienie opłaty od ilości wód, o czym mowa w art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, dotyczy opłaty zmiennej, co wyrażone zostało w następujący sposób "...oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.", a nie stałej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec jednoznacznego wskazania przez ustawodawcę w art. 552a Prawa wodnego sposobu naliczania opłaty stałej "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych czyli jak w niniejszej sprawie, organ jest zobowiązany do stosowania tej regulacji, zwłaszcza że treść art. 552a nie budzi wątpliwości.

W ocenie organu powoływanie się przez reklamującego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2019 r. jest niewłaściwe z uwagi na to, że przed wydaniem wyroku sąd dokonał interpretacji przepisów w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy - Prawo wodne z dnia 11 września 2019 r., czyli przepisów, na podstawie których została ustalona przez tutejszy Zarząd sporna opłata za rok 2019. Prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ nie budzących wątpliwości w aktualnym stanie prawnym regulacji art. 271 ust. 2 i art. 552a Prawa wodnego zgodnie z treścią i celem tej regulacji, nie stanowi naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Według organu na podstawie całokształtu materiału zebranego w sprawie dokonano oceny, że słuszność zastosowania maksymalnego średniorocznego poboru jako wskaźnika poboru wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki nie jest zgodna z obowiązującymi zapisami ustawy Prawo Wodne i nie została udowodniona przez reklamującego. W związku z powyższym, niezależnie od faktycznej ilości wody podziemnej pobieranej w ciągu roku przez Spółkę A Sp. z o.o., wysokość opłaty stałej została ustalona prawidłowo.

Organ podkreślił, że Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego przez Wojewodę [...] na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki w ilości 300 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r., która wynosi 15 250 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki, albowiem reklamacja Spółki A Sp. z o.o. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Ł.. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 ze zm.).

Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowa stawka opłaty za pobór wody podziemnej w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane - wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki A została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 300 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,08333333 m3/s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Z. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zakwestionowała decyzję z 4 czerwca 2020 r. w części dotyczącej kwoty 15.233,80 zł wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą, zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, polegające na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym, nie uwzględniając dopuszczalnej ilości możliwej do pobrania wody w okresie rozliczeniowym (rocznym), mimo wprowadzenia art. 552a do ustawy Prawo wodne,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy, nałożenie na stronę obowiązku prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 561 Prawa wodnego podnosząc, że mimo wprowadzenia art. 552a do ustawy Prawo wodne w dalszym ciągu interpretacja przepisów ustawy przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sugeruje, że maksymalna godzinowa wielkość poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym stanowi maksymalną dopuszczalną wielkość poboru dla danego ujęcia Spółki. Ta interpretacja w rażącym stopniu jest niezgodna z zapisami posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, które wyraźnie określa możliwość poboru wód podziemnych w ilości: Qśr.rocznie = 2800 m3/rok.

Zgodnie z interpretacją zapisów Prawa wodnego przez organ wielkość maksymalna poboru wód podziemnych w danym roku wynosić winna: Qśr.rocznie = Q max(h) x ilość godzin w roku (300 m3/h x 24h x 365 dni w roku) = 2628000 m3/rok, co w ocenie Spółki, jest niezgodne z zapisami posiadanego pozwolenie wodnoprawnego i sugeruje możliwość wydobycia wody w ilości 2625200 m3 więcej niż Spółka może pobrać z ujęcia – Qśr.rocznie = 2800 m3/rok. Wydobycie wód w takiej wielkości stanowiłoby przekroczenie dopuszczalnego poboru i skutkowałoby naliczeniem opłaty podwyższonej - zgodnie z art. 280 pkt 2 Prawa wodnego - w wymiarze 10-krotności wielkości jednostkowej stawki opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód podziemnych (art. 282 ust. 1 Prawa wodnego). Przy przyjęciu maksymalnego średniorocznego poboru zawartego w pozwoleniu wodnoprawnym, współczynnik będący podstawą wyliczenia opłaty powinien wynosić 0,000088787 (2800 m3/rok: 365 dni: 24 h: 60 min.: 60 sek.). Po przemnożeniu przez 500 zł i 365 dni opłata stała powinna wynieść 16,20 zł. Tak więc różnica wynosi 15.233,80 zł.

Zdaniem autora skargi wykładnia organu zawarta w zaskarżonej decyzji jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów. Działanie to podyktowane jest wyłącznie chęcią maksymalizacji przychodu podatkowego podmiotu i jest rażąco krzywdzące, gdyż powoduje konieczność ponoszenia nieuzasadnionych, dodatkowych kosztów za hipotetyczną możliwość dokonania poboru wody, który nie jest możliwy bez obarczonych karami przekroczeń wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pełnomocnik skarżącej, odwołując się do treści art. 263 ust. 1, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 561 Prawa wodnego stwierdził, że interpretacja przepisów ustawy przez organ sugeruje, że maksymalna godzinowa wielkość poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym stanowi maksymalną dopuszczalną wielkość poboru dla danego ujęcia Spółki. Interpretacja organu dodatkowo uwzględnia nowe uwarunkowania zapisów pozwoleń wodnoprawnych w zakresie maksymalnych poborów wód podziemnych, które to jednakże dotyczą tych decyzji, które wydawane będą od czasu obowiązywania wersji ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., t.j. od 1 stycznia 2018 r. i są błędnie przyrównywane oraz stosowane do wydanych wcześniej decyzji.

Pozwolenia wodnoprawne wydawane przed wejściem w życie obowiązującej wersji ustawy Prawo wodne przygotowywane były na podstawie operatów wodnoprawnych, w których zawierano (art. 131 ust. 4 pkt 1 wcześniejszej wersji ustawy) "określenie w m3 wielkości maksymalnego godzinowego, średniego dobowego oraz maksymalnego rocznego poboru wody (...)". Przydział maksymalny godzinowy wynika z potrzeb wynikających z m.in. konieczności zaspokojenia zapotrzebowania na cele przeciwpożarowe. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej obliczanie opłaty stałej z przyjęciem maksymalnego godzinowego poboru prowadzi do prawnego absurdu, a mianowicie, że dopuszcza się i z góry zakłada możliwość przekroczenia wartości dopuszczalnej rocznej i planuje się jej przekroczenie, co jest według przepisu art. 476 ust. 1 Prawa wodnego, czynem karalnym. Organ nie może określać wielkości maksymalnych poborów wód podziemnych wybierając z obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych danych korzystnych stricte dla siebie - w sposób rażący ignorując wynikające z takiego postępowania negatywne konsekwencje.

Podmiot zmuszony do uiszczenia opłaty wyliczonej zgodnie z interpretacją organu za przydział wydobywczy większy niż przewiduje pozwolenie wodnoprawne, uznać winien, że może dokonać poboru w tejże wielkości. W przeciwnym razie rodzi się pytanie - za co zapłacił, skoro pobór w wymiarze sugerowanym przez Zarząd Zlewni w Ł. nie jest możliwy bez naruszania przepisów (ograniczenia rocznego poboru określone w posiadanym obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym). Ponadto pobór w takiej wielkości prowadziłby do przekroczenia zasobów dyspozycyjnych, a co za tym idzie degradacji środowiska.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem p.o. Przewodniczącego Wydziału II z 30 października 2020 r., pismem z 19 listopada 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 24 listopada 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Następnie stwierdzić przyjdzie, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. w przedmiocie ustalenia "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie spółki stwierdził, że została ona wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcie jej z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia przez organ opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego przy uwzględnieniu brzmienia art. 552a Prawa wodnego.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że przepis art. 552a Prawo wodnego wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170 – w skrócie ustawa nowelizująca), która weszła w życie z dniem 23 listopada 2019 r. Jak stanowi expressis verbis art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Zgodnie z art. 552a Prawa wodnego w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1. 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
2. 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
3. 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
4. 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
5. - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.

Stosownie zaś do treści art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Prawo wodne, ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nie rozwiązała sytuacji, w których pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie określały maksymalnej ilości pobieranej wody oraz wprowadzanych ścieków w m3 na sekundę (ustawa nie zawierała takiego wymogu), podczas gdy składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej za pobór wód, odprowadzanie wód do wód oraz wprowadzanie ścieków jest maksymalna ilość wody lub ścieków wyrażonej w m3 na sekundę (art. 271 ust. 2- 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). Ten problem wymagał dokonania przez Wody Polskie odpowiednich zabiegów interpretacyjnych, których efektem było przyjęcie, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym nie zostały określone maksymalne wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość poboru wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość.

Parametrem tym z reguły jest godzinowy wskaźnik poboru wody. Z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu, jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Takie doprecyzowanie nastąpiło w dodawanym w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne art. 552a (vide: uzasadnienie projektu ustawy druk VIII.3695 – Zmiana ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw).

W tym stanie rzeczy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - organ prawidłowo wywiódł, że przepis art. 552a Prawa wodnego ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ pozwolenie wodnoprawne, którym legitymuje się strona skarżąca mocą decyzji Wojewody [...] z [...]r. znak: [...] określa dopuszczalne ilości możliwych do pobrania przez Spółkę wód podziemnych w m3/h, m3/dobę oraz m3/rok, z tym że maksymalny pobór wód został określony tylko w m3/h (Qmaxh = 300,0m3/h). A zatem, w stanie prawnym obowiązującym od 2020 r., do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych za rok 2020 organ prawidłowo uwzględnił wyrażoną w pozwoleniu wodnoprawnym w m3 na godzinę maksymalną ilość możliwych do pobrania wód i przeliczył je następnie na m3/s.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa, a zarzut skargi niewłaściwego zastosowania art. 271 ust. 2 Prawa wodnego należy uznać za chybiony.

Niezasadny w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy jest także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej a przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku. Bezspornie w stanie prawnym obowiązującym do końca roku 2019 i wydanych na tym tle orzeczeniach sądów administracyjnych zarysowały się istotne wątpliwości interpretacyjne w kwestii ustalania opłaty stałej za pobór wód podziemnych w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r., która to ustawa nie określała maksymalnej ilości pobieranej wody w m3 na sekundę, czego dobitnym przykładem jest chociażby powołany przez stronę skarżącą wyrok tutejszego Sądu z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 690/19 dotyczący zastosowania wskaźnika rocznego odzwierciedlającego rzeczywisty pobór wód podziemnych przy ustaleniu opłaty stałej za rok 2019. Te wątpliwości interpretacyjne zostały dostrzeżone przez ustawodawcę i usunięte na skutek omówionej wyżej nowelizacji Prawa wodnego, poprzez wprowadzenie art. 552a Prawa wodnego.

Jak trafnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1389/20 (Lex nr 3075600) w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok - art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn.zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.).

Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom wody ceny, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73).

Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. (...) Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a. (...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.

Jednocześnie stwierdzić trzeba, że twierdzenie strony skarżącej jakoby Spółka na podstawie dokonanego w zaskarżonej decyzji wyliczenia mogła pobrać znacząco większą ilość wody, aniżeli określona w pozwoleniu wodnoprawnym jest zupełnie nieuzasadnione. Ustalenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych nie wypływa na zmianę ostatecznej decyzji z 2006 r. Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego. Nadto zauważyć trzeba, że opłata stała nie jest opłatą zależną od rzeczywistej ilości pobranej wody, zatem wątpliwości skarżącej spółki w tym zakresie, są również bezzasadne.

Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd zobligowany był oddalić skargę.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

A. P.