Uzasadnienie
II SA/Łd 543/20
J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] r. (Nr [...]), którą na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) [dalej: specustawa drogowa] – utrzymano w mocy decyzję organu I instancji udzielającą Prezydentowi Miasta Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. A od połączenia z ul. B do ul. C po stronie wschodniej i rozbudowie ul. B od ul. D do posesji nr [...], realizowanej w ramach budowy drogi rowerowej wzdłuż ul. A i B na odcinku od ul. E do ul. F w Ł. Z akt sprawy wynika, że 6 czerwca 2019 r. do Prezydenta Miasta Ł. pełniącego funkcję starosty, wpłynął wniosek Zarządu Inwestycji Miejskich w Ł. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] E, ul. A w Ł. na odcinku od połączenia z ul. B do ul. C po stronie wschodniej oraz od ul. D do posesji nr [...].
We wniosku określono, iż zakres robót obejmuje: przebudowę jezdni, budowę i przebudowę chodników, budowę dróg rowerowych, przebudowę odwodnienia ulicy oraz przebudowę oświetlenia, budowę zatok postojowych, a także usunięcie kolizji. W przedmiotowym wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wniesiono o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestycja przewidziana jest do realizacji na nieruchomościach, bądź ich częściach: działki nr ewid.: 2/20, 2/21, 174/38, 176/6, 1/73 - obręb [...]; działki nr ewid.: 204/51, 204/57, 215/9, 215/10, 216/6, 216/7, 251/16, 250/32, 250/28, 251/17, 251/18, 257/28 - obręb [...]; działki nr ewid. 646/8,646/90-obręb [...].
W toku postępowania swoje zastrzeżenia wniósł J.M. (właściciel działki o nr ewid. 2/21, obręb [...]) oraz oświadczył, że nie wyraża zgody na jakąkolwiek ingerencję planowanej inwestycji, która mogłaby naruszyć granice nieruchomości należącej do strony postępowania oraz podziału bądź wydzielenia nieruchomości.
Decyzją z [...] r. (znak [...], znak: [...]) Prezydent Miasta Ł. pełniący funkcję starosty udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, jednocześnie nadając powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący J.M. w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł szereg zarzutów dotyczących m.in.: wcześniejszych prób przejęcia części działki o nr ewid. 2/21 przez Gminę Miasto Ł., zgłosił zastrzeżenia, co do konieczności lokalizacji ścieżki rowerowej w miejscu, gdzie zlokalizowane jest przyłącze energetyczne zasilające pawilon handlowo-usługowy oraz zakwestionował stosowanie przepisów specustawy drogowej do budowy samodzielnych dróg rowerowych czy ciągu pieszego. Skarżący stwierdził również, iż wszystkie elementy drogi zostały uwzględnione i wykonane podczas przebudowy i modernizacji skrzyżowania ul. A - G, a zatem zdaniem skarżącego obecny projekt ma inny cel w stosunku do tej nieruchomości.
Skarżący nie wyraził zgody na jakąkolwiek ingerencję planowanej inwestycji, która mogłaby naruszać granice nieruchomości skarżącego, a także nie wyraził zgody na podział oraz zmianę klasyfikacji gruntu do czasu ostatecznego uregulowania i rozstrzygnięcia spraw związanych z częścią działki nr 2/21 przed sądem, gdzie toczy się postępowanie roszczeniowe. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zakresie nieruchomości skarżącego.
Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z projektu budowlanego jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na rozbudowie ul. A w Ł. oraz ul. B realizowanej w ramach budowy drogi rowerowej wzdłuż ul. A i B na odcinku od ul. E do ul. F. Ulica A stanowi drogę publiczną, zakwalifikowaną do kategorii dróg powiatowych nr 1190 E. W aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Województwa [...] z 18.06.2018 r. (znak: [...]) pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Przedmiotowa inwestycja obejmuje: przebudowę jezdni, budowę i przebudowę chodników, budowę dróg rowerowych, przebudowę odwodnienia ulicy, przebudowę oświetlenia, przebudowę zjazdów, budowę peronu autobusowego, budowę zatok postojowych, usunięcie kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu.
Do wniosku załączono mapy w skali 1:500, przedstawiające projekt zagospodarowania terenu, analizę powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, mapy, zawierające projekt podziału nieruchomości, określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Miasta Ł., określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu.
Do wniosku dołączono również oświadczenie A. K.-W., występującej w imieniu Prezydenta Miasta Ł., o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dotyczące działki nr ewid. 646/90 - obręb [...], działki nr ewid. 1/73 - obręb [...], działek nr ewid. 250/32 i 250/28 - obręb [...].
Następnie organ odwoławczy stwierdził brak obowiązku dołączenia dokumentów wymienionych w art. 11d ust. 1, pkt 7a, pkt 8 lit. a-h, pkt 9 specustawy drogowej.
Dodatkowo organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Jednocześnie ustalono, że sporna inwestycja drogowa, zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego należało stwierdzić, iż wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, w oparciu o poglądy judykatury, Wojewoda wyjaśnił, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji.
Wojewoda uznał również, że podnoszone przez skarżącego kwestie wcześniejszych postępowań administracyjnych w stosunku do części działki o nr ewid. 2/21, toczących się na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) pozostają bez wpływu dla przedmiotowego postępowania, bowiem zakwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta Ł. została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Ponadto, przedmiotowa decyzja zatwierdza podział działki skarżącego i wywłaszczenie tylko i wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda stwierdził ponadto, iż zaprojektowanie w graniach pasa drogi publicznej drogi rowerowej, w ramach rozbudowy lub przebudowy drogi publicznej, mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).
Wojewoda przytoczył przepisy, z których wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, zaś droga rowerowa to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem - art. 4 pkt 2, 5 i 11a ustawy z 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440). Stąd Wojewoda wywiódł wniosek, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej przebudowę).
Odnośnie istnienia przyłącza energetycznego na granicy działki o nr ewid. 2/21 od strony ul. A, gdzie realizowana będzie inwestycja, organ wskazał, iż inwestor uzyskał stosowne uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu (protokół [...] z narady koordynacyjnej w przedmiocie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, znak: [...]) oraz uzyskał warunki usunięcia kolizji (pismo H S.A. Oddział Ł. z 16.10.2019 r.) i uzgodnienie projektu budowlano-wykonawczego usunięcia kolizji infrastruktury elektroenergetycznej H S.A. Oddział Ł., zlokalizowanej w Ł. przy ul. A/G (pismo H S.A Oddział Ł. z 20.12.2019 r., znak: [...]).
Ponadto, projekt budowlany w ramach usunięcia kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu w rozdziale 5 projektu architektonicznobudowlanego obejmuje przebudowę przyłącza kablowo-pomiarowego nr [...] przy ul. A 61 w Ł., z którego wyprowadzone są kable abonenckie dla zasilania pawilonu handlowego.
Ponadto organ odwoławczy ocenił, iż opisane wyżej postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji wypełniło art. 11d ust. 5 i 6 powyższej ustawy oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej: do stron będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponadto pozostałe strony zostały poinformowane poprzez obwieszczenia, które ukazały się na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Ł., w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Urzędu Miasta Ł. oraz w prasie w dodatku lokalnym. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o ewentualności wnoszenia uwag bądź zastrzeżeń.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Miasta Ł. Odnosząc się do poglądu judykatury, iż organ powinien zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich, Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z przedłożoną dokumentacją, w tym zatwierdzonym projektem podziału zgodnym z mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Ł., działka należąca do J. M. o rewid. 2/21 obr. [...], uległa podziałowi na działkę nr ewid. 2/59 o pow. 51 m² przeznaczoną pod inwestycję drogową oraz działkę nr ewid. 2/60 o pow. 465 m².
Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wydzielony fragment działki nr 2/21 w całości został przeznaczony pod chodnik i dalej w ramach przejścia dla pieszych przez istniejące torowisko tramwajowe. Ścieżka rowerowa została zlokalizowana pomiędzy ww. chodnikiem a jezdnią ulicy A, w granicach istniejących działek drogowych. Chodnik w najszerszym miejscu, z uwagi na lokalizację przejścia dla pieszych będzie posiadał szerokość 4,5 m, a w najwęższym, w granicach wydzielonej działki nr 2/59, szerokość ok. 2,5 m. Powyższe wskazuje, że wobec minimalnej szerokości przejścia dla pieszych w poziomie jezdni wynoszącej 4 m, wg paragrafu 127 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 124), nie można inwestorowi zarzucić braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, czy wykorzystywania przepisów specustawy do realizacji innych celów niż te wynikające z przepisów prawa.
Inwestor został zobowiązany do uwzględnienia interesów osób trzecich, w tym także do zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i dostępnych środków łączności. Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego Wojewoda [...] stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 193 ze zm.).
W swej skardze J.M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a dodatkowo wskazał, że utrzymanie w mocy wydanej decyzji, stanowi nie tylko o przejęciu części działki pod rozbudowę drogi (ścieżki rowerowej), lecz poprzez zmianę klasyfikacji użytków gruntowych ingeruje się w pozostałą część działki 2/21 zmieniając jej klasyfikacje na Tl - inne tereny komunikacyjne. Takie działanie nie tylko pozbawia stronę możliwości korzystania z pozostałej części działki w sposób dotychczasowy, co w przekonaniu skarżącego jest niezgodne z prawem jak również jest w sprzeczności z wydaną już decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...].02.2020 r. (znak [...]) dotyczącą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającą na aktualizacji oznaczenia użytków gruntowych dla działki 2/21 obręb [...].
Skarżący zaakcentował, że zmiana użytku lub konturu kwalifikującego w działce jest jednocześnie zmianą działki. Ostatnia obowiązująca prawomocna decyzja dotycząca w/w działki została wydana w 2007 r. - [...].06.2007 r. (znak [...]) podczas przebudowy skrzyżowania ul A-G i modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dzieliła ona działkę 2/21 z klasyfikacją użytku gruntowego [Bz] na 2/39 i 2/40 i kiedy to na skutek zgłoszonych zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego dla obrębu [...], został przywrócony stan sprzed modernizacji poprzez ujawnienie działki ewidencyjnej 2/21 obręb [...] o powierzchni 0,0516 ha z klasyfikacją gruntu [Bz]. W związku z powyższym wydane zostały obecnie dwie decyzje dotyczące tej samej działki 2/21, gdzie w sposób zasadniczy różnią się dokonanymi zmianami w klasyfikacji użytków gruntowych:
a/ w decyzji z [...].02.2020 r. (...) ujawniono użytek gruntowy dla działki 2/21 o powierzchni 0,0516 ha na inne tereny komunikacyjne [Ti] 0,0219 ha i inne tereny zabudowane [Bi] o powierzchni 0,0297 ha b/ w decyzji [...] [załącznik do Nr 2 do decyzji] ujawniono użytek gruntowy dla działki 2/21o powierzchni 0,0516 ha na użytek gruntowy pod budowę dróg [Tp] działka 2/59 o powierzchni 0,0051 ha i 2/60 inne tereny komunikacyjne [Ti] o powierzchni 0,0465 ha.
Skarżący wyjaśnił, że na części przeznaczonej pod rozbudowę drogi (budowę ścieżki rowerowej) wydzielonej z działki 2/21 obręb [...] jako działka 2/59 prowadzona była działalność handlowa. Taka sama działalność prowadzona jest również na znacznej część działki 2/21 wg załącznika 2 jako działka 2/60 ze zmienioną w decyzji klasyfikacją gruntu, są na niej posadowione kioski handlowe, stanowi ona powierzchnię 0,0297 ha i nie należy do innych terenów komunikacyjnych zgodnie z ich definicją są to inne tereny zabudowane z klasyfikacją użytków gruntowych [Bi].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.
W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej.
Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest, wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzja Wojewody [...] z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] r. udzielającej Prezydentowi Miasta Ł. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. A od połączenia z ul. B do ul. C po stronie wschodniej i rozbudowie ul. B od ul. D do posesji nr [...], realizowanej w ramach budowy drogi rowerowej wzdłuż ul. A i B na odcinku od ul. E do ul. F w Ł. Przystępując do merytorycznych rozważań i odnosząc się do zarzutów i wątpliwości podniesionych przez skarżącego w skardze oraz uprzednio na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, a do których to skarżący odwołuje się w treści skargi, należy wskazać w pierwszej kolejności na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) [dalej: specustawa drogowa].
Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu drogi poprzez zazwyczaj kilkadziesiąt nieruchomości, niezbędne okazało się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym postępowaniu, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zatem organu I instancji zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stanowi zwieńczenie tego procesu, dając podstawę do rozpoczęcia budowy dróg publicznych, przez co jej szybkie wydanie ma istotne znaczenie dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, niemalże zawsze prowadzonego z wykorzystaniem finansowania pochodzącego z przyznawanych na ściśle określony czas i cel środków finansowych.
W literaturze prawniczej słusznie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności wynikających z omawianej ustawy. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej, na odpowiednich opracowaniach geodezyjnych (mapach przyjętych do zasobu). Te wszystkie elementy nadal są konieczne tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (np. nabycie tytułu prawnego do nieruchomości w drodze umowy).
Natomiast dla inwestycji typu budowa drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowanie o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego właśnie charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).
Specustawa drogowa ma więc na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania, albo którym przysługuje inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzania podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego, co stanowi jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich, poddanych działaniu inwestycji, np. którym odbierana jest własność na potrzeby budowy drogi lub jest ona im ograniczana.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ wydający taką decyzję w zasadzie nie jest upoważniony do negowania rozwiązań przyjętych we wniosku o jej wydanie, poza okolicznościami wskazującymi na próbę instrumentalnego wykorzystania tego prawa, bądź jego obejścia. W zasadzie to zatem inwestor, jak słusznie podkreślił to organ odwoławczy, samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej jego zdaniem optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a także - co istotne - dbałość o przeznaczone na ten cel środki publiczne. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W świetle tych przepisów nie można zarzucić inwestorowi (i organom administracji) naruszenia prawa. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ewentualna weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.
Ponadto, zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa. W świetle normy prawnej wywodzonej z tego przepisu organ wydający decyzję nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji jak również i jej przebiegu, o ile nie budzi zastrzeżeń zakres zajęcia inwestycji. W zasadzie niedopuszczalna jest zatem ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, o ile nie jest to wspomniane obejście prawa bądź działanie pozorujące proces inwestycyjny w drogę publiczną.
W kontekście powyższego należy zatem zauważyć, iż Wojewoda [...] słusznie ocenił postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Ł. jako prawidłowe pod względem formalnym. Organ I instancji wszelkie zawiadomienia i obwieszczenia dokonywał bowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej, umieszczając je zarówno w publikatorach elektronicznych, jak również w mediach oraz informując o tym w dokonywanych doręczeniach. Zapewniono zatem udział w postępowaniu każdej zainteresowanej osobie. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono wymagane prawem zgody i opinie opisane w decyzji organu I instancji a następnie Wojewody, których przytaczanie w tym miejscu Sąd uznaje za zbędne.
Należy raz jeszcze przypomnieć, że inwestor (Prezydent Miasta Ł.) wystąpił o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej, określając zakres robót jako przebudowę jezdni, budowę i przebudowę chodników, budowę dróg rowerowych, przebudowę odwodnienia ulicy oraz przebudowę oświetlenia, budowę zatok postojowych, a także usunięcie kolizji. Ta inwestycja miała zatem polegać na z jednej strony na przebudowie istniejącej drogi publicznej oraz – co było jednym z głównych celów - usytuowaniu w jej ciągu ścieżki rowerowej, nowego chodnika oraz budowie zatok postojowych. W istocie więc, jak wynika z analizy dokumentacji i co potwierdza sam inwestor, budowa ścieżki rowerowej miała stanowić rozbudowę istniejącej już drogi powiatowej.
Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020, poz. 440 ze zm.) [dalej: ustawa o drogach publicznych]. Pojęcie inwestycji należy przy tym rozumieć szeroko – co oznacza że obejmuje ona nie tylko budowę, ale również przebudowę bądź remont drogi publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r. II OSK 1032/12). Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt. 5). Z kolei droga rowerowa według art. 4 pkt 11a tej ustawy to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem.
Wynika z tego, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej przebudowę). Znajduje to potwierdzenie w treści art. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), według którego droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawa posługuje się także pojęciem drogi dla rowerów i stanowi, że należy przez nią rozumieć drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 5 tej ustawy).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób kompletny odniósł się także do potrzeby zajęcia nieruchomości w wariancie i rozmiarze przyjętym przez Prezydenta Miasta Ł. (określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji ingerującymi w prawo skarżącego w rozmiarze powierzchni 51 m2). Sąd w pełni podziela argumentację, iż organy rozstrzygające sprawę z wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są nim związane. Jednakże prawo, w tym przepisy Konstytucji RP ustanawiające ramowe zasady regulujące kwestie odjęcia własności jedynie z ważnych powodów, nakazują zbadanie granic proponowanej we wniosku zajętości terenu z punktu widzenia interesu publicznego i interesu indywidualnego podmiotu, któremu owa własność ma zostać odebrana.
Nie można w tej sprawie przyjąć, iż organy nie wyjaśniły wszechstronnie powodów zajęcia części nieruchomości skarżącego. Wyjaśnienia takiego powodu ingerencji na potrzeby rozbudowy drogi (konieczność komfortowych ale przede wszystkim bezpiecznych warunków poruszania się pieszych i rowerzystów) są przekonujące i zasługują na aprobatę. Nie ma przy tym w sprawie znaczenia to, że takie parametry jak minimalna szerokość jaką powinna mieć ścieżka rowerowa, czy też wymagania dla optymalnej szerokość chodnika z perspektywy pieszych, nie są precyzyjnie uregulowane w prawie. Regulacje rozporządzenia na pierwszym miejscu stawiają kwestie bezpieczeństwa. Przewidziane w nich szerokości chodników i ścieżek określone są poprzez wskazanie dolnej, nieprzekraczalnej granicy, zaś jej granica górna jest ruchoma, celowo pozostawiona uznaniu projektanta, a w dalszej perspektywie organu orzekającego, przy uwzględnieniu przesłanki bezpieczeństwa.
W naszej sprawie Wojewoda rozważał szerokość wywłaszczonej działki i uznał, że wywłaszczenie obejmuje minimalny teren z uwagi na przepisy techniczne co do szerokości chodnika i przejścia dla pieszych.
Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż budowa ścieżki rowerowej, która - do czego nie potrzeba jakiejkolwiek głębszej wiedzy czy wyraźnego przepisu prawa - generować ze swej istoty będzie znaczny ruch rowerowy i pieszy, wymaga indywidualnego podejścia. To z kolei oznacza, że inwestor, a za nim organy słusznie przyjęły, iż ze względu na charakter ruchu, połączenie ruchu pieszych i rowerzystów, należy zapewnić większe niż minimalnie dopuszczone szerokości ścieżek i chodników.
W przypadku budowy/przebudowy drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym i gospodarczym. Okoliczności dotyczące konieczności budowy nowych dróg publicznych, rozbudowy istniejących oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych i o związanym z tym obowiązku terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie nie wymagają dowodu (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r., VII SA/Wa 164/17).
Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w ocenie Sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodzić się należy w tym względzie z organem, że podnoszone przez skarżącego kwestie wcześniejszych postępowań administracyjnych w stosunku do części działki o nr ewid. 2/21, toczących się na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133,poz. 872 ze zm.) pozostają bez wpływu dla przedmiotowego postępowania, albowiem przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Nie ma zatem łączności miedzy tymi aktami prawnymi i nie ma racjonalnych podstaw do odnoszenia obecnego działania organów związanego z budową ścieżki rowerowej z zaistniałymi kiedyś zagadnieniami prawnymi na gruncie innej regulacji prawnej.
Ponadto, przedmiotowa decyzja zatwierdza podział działki skarżącego i wywłaszczenie tylko i wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Natomiast, jak już podkreślono, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości inwestycji, czy jej przebiegu i jest w tym zakresie związany wnioskiem inwestora. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.
Załączone natomiast do skargi: decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...].02.2020 r. (znak: [...]) oraz decyzja z [...].06.2007 r. (znak: [...]) nie odnoszą się do zakresu postępowania prowadzonego przez organy w ramach badanego postępowania. Wskazane decyzje. decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj.:Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), natomiast analizowane postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Ponadto, nadmienić należy, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji załączył mapę sytuacyjną do celów prawnych z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz.
65) i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] Ośrodku Geodezji 19.02.2019 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym nr [...], o czym świadczą znajdujące się na tej mapie pieczęcie. Poszczególne elementy składowe mapy z projektem podziału nieruchomości wskazano w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Załączona mapa z projektem podziału nieruchomości, spełnia wymogi określone w ww. przepisie § 9, została sporządzona przez uprawnionego geodetę, a następnie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzuty skargi odnoszące się do zmian w ewidencji gruntów nie mogą zatem odnieść skutku w tym postępowaniu, skoro tutaj celem jest wydanie pozwolenia na budowę drogi publicznej oraz wywłaszczenie potrzebnych pod ten cel działek.
W świetle powyższego uznać należało, że skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki formalne i materialne wydania zezwolenia realizacyjnego, to nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi.
W związku z powyższym wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Tym samym na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.
dc