Uzasadnienie
J. P., W. P., J. K., D. K., A. S., G. S., W. G., Z. B., M. B., T. K. i J. K. wystąpili z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego z prawo własności działek o nr ewidencyjnych 367/2-367/7, 371/5, 365/1, 366/1, 367/8, 368/1, 370/1, 371/19 o łącznej powierzchni 164,9560 ha, będących własnością Skarbu Państwa, stosownie do wskazanych udziałów. Następnie pismem z dnia 20 listopada 2006 roku wnioskodawcy wystąpili o rozłożenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na okres 10 lat.
Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości:
- - przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące M. i Z. B. w udziale 5/100, W. G. w udziale 4/100, T. i J. K. w udziale 10/100, D. i J. K. w udziale 63/100, J. i W. P. w udziale 16/100, A. i G. S. w udziale 2/100 nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa w prawo własności;
- - ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości 264.106 złotych;
- - rozłożył opłatę na 10 rat rocznych, płatnych w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2008 roku;
- - zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości 26.410,60 złotych, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna na rachunek Starostwa Powiatowego w S.; oraz pozostałych rat w wysokości po 26.410,60 złotych w terminach, o których mowa wyżej, wyznaczając jednocześnie stosownie do udziałów wnioskodawców wysokość kwot pierwszej raty przypadających do zapłaty na poszczególnych wnioskodawców,
Na zasadzie art. 107 § 4 kpa Starosta [...] odstąpił od uzasadnienia decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w W. Filia w Ł., wnosząc o zmianę punktu 4 decyzji jako sprzecznego z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania Agencja podniosła, iż decyzja dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec powyższego wpłata opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna zostać dokonana na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych.
Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 4 i orzekło o zobowiązaniu wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości 26.410,60 złotych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja staje się ostateczna oraz kolejnych rat w wysokości po 26.410,60 złotych w terminie wyznaczonym w pkt 3 decyzji, stwierdzając jednocześnie, iż za zobowiązanie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego odpowiadają wszyscy współwłaściciele solidarnie, wpłaty należy dokonać na rachunek Starostwa Powiatowego w S.; w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną i jako podmiot praw i obowiązków dysponuje wyodrębnionym przedmiotem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Państwa w stosunku do Zasobu, jednakże to Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób. Organ II instancji zauważył, iż przepisy nie przyznają Agencji Nieruchomości Rolnych kompetencji w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, gdyż zadanie to należy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do właściwości starosty. Do dochodów powiatu należy 25% należnej opłaty, zaś pozostała część stanowi dochód budżetu państwa. Nie ma zatem podstaw, zdaniem Kolegium, do twierdzenia, że opłata z tytułu przekształcenia stanowi przychód Agencji Nieruchomości Rolnych.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] jest wojewoda, bowiem zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.
Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego należna jest dotychczasowemu właścicielowi. Skoro przekształcenie dotyczy nieruchomości pozostającej w zasobach Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych, to opłata powinna zostać przekazana na rachunek Agencji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej. Kolegium zauważyło, iż w przepisach ustawy o przekształceniu (...) nie wskazano innego niż kolegium organu wyższego stopnia. Ponadto sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie jest rozstrzygana w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wyłącza możliwość zastosowania art. 9a tejże ustawy. Odnośnie błędnego wskazania podmiotu, na rachunek którego wpłynąć powinno potrącenie w wysokości 25% od osiągniętego wpływu Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej wskazania podmiotu, na rzecz którego należy uiścić należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.Nr 175, poz. 1459), które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych w prawo własności.
Istota problemu sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, na rzecz jakiego podmiotu, osoba, która z prawa przekształcenia skorzystała, zobowiązana jest uiścić opłatę z tytułu przekształcenia.
Przede wszystkim należy wskazać, iż ustawodawca wprowadził zasadę odpłatności przekształcenia, stanowiąc w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy, iż osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia.
Przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie były nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzję o przekształceniu w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, wydaje starosta.
Starosta w wydanej decyzji zobowiązany jest zatem nie tylko do wyliczenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ale również do wskazania podmiotu, na rachunek którego kwota ma zostać uiszczona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji stwierdziły, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego powinna zostać uiszczona na konto Starostwa Powiatowego, jednakże z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest dotychczasowemu właścicielowi, co wynika bezpośrednio z treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozważenia zatem wymaga, kogo w rozpoznawanej sprawie uznać należy za "dotychczasowego właściciela".
Jak wspomniano wcześniej, przedmiotem przekształcenia były nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa. W stosunku do spornych nieruchomości rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.). Agencja Nieruchomości Rolnych jest zatem państwową osobą prawną, która wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i w ocenie tut. Sądu, to na rachunek Agencji rozdysponowana powinna zostać należna kwota opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości należącej do jej zasobów.
Przepisy art. 20b i art. 20c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazują, co składa się na przychody i koszty Agencji w zakresie zarówno gospodarki finansowej samej Agencji, jak i gospodarki finansowej związanej z gospodarowaniem mieniem Zasobu.
Stosownie do art. 20c ust. 1 pkt 1 w/w ustawy przychodami z gospodarowania mieniem Zasobu są:
- 1) przychody ze sprzedaży mienia Zasobu;
- 2) przychody z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego oraz z tytułu najmu lub innej umowy o podobnym charakterze, dotyczących mienia Zasobu;
- 3) przychody z tytułu udziału w zyskach z działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4;
- 4) inne przychody z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu.
Jak wynika z powyższego, ustawa expressis verbis nie wymienia jako źródła przychodów Agencji Nieruchomości Rolnych opłaty z tytułu przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu. Jednakże należy podkreślić, iż art. 20c ust. 1 nie wymienia przychodów Agencji w sposób enumeratywny i nie wprowadza katalogu zamkniętego. W ocenie składu orzekającego opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego może zatem zostać zaliczona do "innych przychodów" z tytułu rozporządzania mieniem Zasobu, o których mowa w przepisach art. 20c ust. 1 ustawy.
Ponadto na uwagę zasługuje również i ta okoliczność, że na przychody Agencji związane z gospodarowaniem mieniem Zasobu składają się opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych, zatem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, które było źródłem przychodów, a w konsekwencji odjęcie przedmiotu własności, ma wpływ na gospodarkę finansową i stan Zasobu. Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną, zatem opłata ta jako taka powinna być finalnie uiszczona na rzecz właściciela bądź podmiotu, który wykonuje prawo własności na rzecz właściciela, w rozpoznawanej sprawie będzie to Agencja Nieruchomości Rolnych.
Oczywiście należy mieć na uwadze treść art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym do wpływów osiąganych z tytułu opłat za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu, od wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, iż czwarta część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w ostatecznym rozliczeniu znajdzie się na rachunku Starostwa Powiatowego, jednakże tytułem do otrzymania tej kwoty będzie potrącenie należnej opłaty, nie zaś wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości.
Organy administracji wskazując konto Starostwa Powiatowego jako właściwe do uiszczenia wpłaty, argumentowały, iż zamiarem było otrzymanie przez Starostwo Powiatowe w S. należnej (25%) części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Jednakże z treści uzasadnienia nie wynika sposób rozdysponowania wpłacanych rat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Zawarcie w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia ogólnego twierdzenia, iż "pozostała część opłaty stanowi dochód budżetu państwa", również wzbudza uzasadnione wątpliwości co do dalszego rozdysponowania należnych z tytułu opłaty środków. Taka konstrukcja uzasadnienia narusza w ocenie tut. Sądu przepis art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sposobu regulowania całości należności oraz nie odnosi się do argumentów Agencji Nieruchomości Rolnych.
Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego w S. nie wskazuje w sposób prawidłowy podmiotu, na rzecz którego opłata z tytułu przekształcenia powinna zostać uiszczona. Wskazanie rachunku bankowego Starostwa Powiatowego właściwego dla dokonania wpłaty nie znajduje bowiem, jak wykazano wcześniej, potwierdzenia w obowiązujących przepisach i stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa.
Za nieuzasadnione natomiast należy uznać zarzuty skargi, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w S. jest Wojewoda [...], nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Ogólna zasada, wyrażona w treści art. 17 pkt 1 kpa stanowi, iż w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powoływany przez skarżącą przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 9a w/w ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Już z samego brzmienia przepisu wynika, iż ma on charakter lex specjalis w stosunku do art. 17 pkt 1 kpa, jednakże wyłącznie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zatem, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, na zasadzie art. 17 pkt 1 kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.