Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w kwocie 120 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lutego do dnia 31 marca 2010 roku.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał E. P. świadczenie w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 120 zł miesięcznie na okres 2 miesięcy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 4, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). W treści uzasadnienia decyzji organ wskazał, że rodzina E. P. składa się z dwóch osób, których łączny dochód wynosi 447,15 zł miesięcznie, czyli na osobę przypada kwota 223,58 zł. Ustawowe kryterium dochodowe wynosi 702 zł. W ramach programu rządowego realizowane są działania mające na celu zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Wnioskodawca wraz z konkubiną korzysta już z pomocy w formie zasiłku okresowego i posiłków w jadłodajni Caritas. W konkluzji organ wskazał, że przyznając pomoc w formie zasiłku celowego musi uwzględniać interes obywatela, jak i możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. akt: II SA/Łd 727/09 wniósł o przyznanie pomocy w kwocie 240 zł miesięcznie na osobę. Oświadczył, że dochód na osobę w jego rodzinie w miesiącu marcu 2010 roku wyniósł 97,16 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ wskazał, iż stosownie do uregulowania art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie w części lub w całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Sformułowanie "zasiłek może być przyznany" oznacza, iż świadczenie to ma charakter fakultatywny, jest przyznawane w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy o pomocy społecznej).
W stanie faktycznym sprawy, odwołujący się wspólnie ze swoją konkubiną prowadzą gospodarstwo domowe, są osobami bezrobotnymi, zarejestrowanymi w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie mają prawa do zasiłku dla bezrobotnych, mają orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Ani odwołujący się, ani jego konkubina nie mają swoich źródeł utrzymania, korzystają z pomocy społecznej otrzymując świadczenia w postaci zasiłków okresowych i posiłków w jadłodajni.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołania odnoszącego się do żądania przyznania pomocy w kwocie 240 zł na osobę miesięcznie, organ wyjaśnił, że o wysokości danego świadczenia decyduje pula środków finansowych, którymi dysponuje organ. Organ pomocy społecznej w pierwszej transzy otrzymał do dyspozycji kwotę 342.306 zł do rozdysponowania na 4.649 osób. Organ przyznając dane świadczenie uwzględnia liczbę osób w rodzinie. Podniesiona kwestia wyroku sądu administracyjnego, zdaniem organu nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy innego okresu oraz innego stanu faktycznego, szczególnie w odniesieniu do posiadanych przez organ I instancji środków budżetowych.
W skardze na powyższą decyzję E. P. wskazał, że ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie zawiera określenia wysokości świadczenia. Nie jest sprawiedliwe przyznawanie pomocy osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe w tej samej wysokości co dwuosobowej rodzinie. Stwierdzenie organów, iż wysokość świadczeń jest uzależniona od możliwości finansowych organów, jest niewystarczające, to truizm, który nic nie wyjaśnia. Zdaniem skarżącego, został on potraktowany przez organy niesprawiedliwie, dlatego domaga się przyznania pomocy w wysokości 240 zł miesięcznie na miesiąc luty i marzec 2010 roku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.
W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.
Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z treścią ustępu pierwszego tego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z kryterium dochodowym.
Zasady przyznawania świadczeń określa także ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Celem programu jest wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich; długofalowe działanie w zakresie poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży poprzez ograniczanie zjawiska niedożywienia; upowszechnianie zdrowego stylu żywienia; poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach; jak i rozwój w gminach bazy żywieniowej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci i młodzieży (art. 2 w/w ustawy). W ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej oraz osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (art. 3 pkt 1 ustawy).
W zakresie udzielenia pomocy zastosowanie, na podstawie art. 7 w/w ustawy, mają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wynika z tego, że wysokość przyznanego świadczenia determinują z jednej strony potrzeby osoby korzystającej z pomocy, a z drugiej strony możliwości finansowe organów (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie określonym osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Do osób, które mogą skorzystać z w/w pomocy należy zaliczyć osoby lub rodziny, które znajdują się, w szczególności, w stanie ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (art. 3 pkt 1 lit. "c" i art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego w zw. z art. 7 ustawy o pomocy społecznej).
W stanie faktycznym sprawy organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na miesiąc luty i marzec 2010 roku w kwocie po 120 zł. W odwołaniu, jak i skardze skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia.
Ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego stwierdzić należy, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego. Podkreślić bowiem należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).
Trzeba zatem stwierdzić, że w tej sytuacji wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są – z jednej strony – sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
Fakultatywność świadczenia wynika z samego sformułowania treści przepisu art. 39 cytowanej ustawy, gdzie użyto sformułowania "może być przyznany". To z kolei powoduje, że decyzja w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie może oznaczać oczywiście dowolności postępowania administracyjnego. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 roku sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex Nr 299415). W tezie do tegoż wyroku Sąd wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.
Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 884/07, Lex Nr 382752; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 94/06, Lex Nr 209723; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Lex Nr 194040; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I SA/ Wa1553/04, Lex Nr 192950 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy.
Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego i jego rozmiarze. Sąd podziela w całości argumenty wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Ponownie należy wskazać, iż wysokość przyznanego świadczenia jest uzależniona od środków finansowych, jakimi może rozporządzać organ. W treści uzasadnienia organ I instancji zawarł informację, iż dysponował on środkami w kwocie 342.306 zł, a pomocą objął 4.649 osób. Z prostego działania matematycznego wynika zatem, iż średnio każda osoba w rodzinie mogła otrzymać maksymalnie kwotę ok. 74 zł (342.206 zł: 4.649 osób = 73,63 zł/osobę). Na tej podstawie stwierdzić można, iż przyznana na rodzinę skarżącego kwota 120 zł znacząco nie odbiega od średniej wysokości pomocy uzyskiwanej przez innych podopiecznych organu I instancji.
W treści skargi strona podniosła, że wysokość przyznanej pomocy w jego przypadku na dwie osoby dorosłe równa się pomocy przyznanej jednoosobowej rodzinie. Twierdzenie takie nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nie znajduje poparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Wręcz przeciwnie, przedstawione powyżej wyliczenie wskazuje, że przyznana skarżącemu kwota nie odbiega znacząco od średniej wysokości świadczenia. Nadto, żadnego z przypadków nie można ze sobą porównywać, gdyż nie posiadamy wiedzy wskazującej na sytuację materialną, czy zdrowotną danej osoby, która to sytuacja bez wątpienia wpływa na wysokość przyznanego świadczenia.
Nie można bowiem wykluczyć faktu, że dana osoba, która ewentualnie otrzymała pomoc w wyższej kwocie znajdowała się w nadzwyczajnej sytuacji, czy okolicznościach, które uzasadniały przyznanie pomocy właśnie w wyższej wysokości. Z tych powodów także ten argument skargi nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie.
W toku postępowania administracyjnego skarżący powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. akt: II SA/Łd 727/09. Tym niemniej, jak słusznie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyrok ten odnosił się do innego okresu świadczeniowego, w którym organ pomocy społecznej mógł dysponować większą pulą środków finansowych, bądź pod opieką organu mogła pozostawać mniejsza liczba podopiecznych. Z tych powodów stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku nie może wpływać na pogląd zaprezentowany w zaistniałym stanie faktycznym.
W konkluzji wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżący korzysta także w innych świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący wraz z konkubiną otrzymują zasiłek okresowy i pomoc w postaci posiłku w jadłodajni wraz z zapewnieniem prowiantu na dni wolne od pracy. Wynika z tego, że pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności nie jest jedynym świadczeniem mającym na celu wspomożenie rodziny skarżącego w wyżywieniu.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
j.m.