Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 8 czerwca 2026 r. nr 010070.684.9606887.2025, postępowanie: 598071663 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 54 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka "Aktywny rodzic" (Dz.U.2024.858 ze zm.), dalej jako: "ustawa" - po rozpoznaniu odwołania J. I., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lutego 2026 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia aktywnie w żłobku na dziecko H. W. za okres od marca do listopada 2025 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ wedle ustaleń z wnioskiem o świadczenie aktywnie w żłobku strona wystąpiła w dniu 8 grudnia 2025 r., doprowadzając do uchybienia terminu na złożenie wniosku celem otrzymania ww. świadczenia od marca 2025 r. Następnie organ, cytując treść art. 47 ust. 2 ustawy, wyjaśnił, że prawo do świadczenia aktywnie w żłobku ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od dnia rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna. Jednak, w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w terminie 2 miesięcy od dnia odpowiednio, rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna, świadczenie przysługuje od miesiąca rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna (art. 47 ust. 3 ustawy).
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek strony wpłynął do organu 8 grudnia 2025 r. Dnia 26 stycznia 2026 r. strona została zawiadomiona o podjęciu postępowania, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego tyczącego wniosku aktywnie w żłobku z dnia 14 listopada 2024 r. Informacją z dnia 27 lutego 2026 r. organ powiadomił stronę o przyznaniu prawa do świadczenia od miesiąca wpływu wniosku, tj. od grudnia 2025 r. Jednocześnie organ I instancji decyzją z dnia 27 lutego 2026 r. odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia za okres od marca do listopada 2025 r. argumentując, że w przypadku uchybienia terminowi na złożenie wniosku przepisy nie przewidują możliwości przyznania prawa do świadczenia za okres przypadający przed miesiącem złożenia wniosku.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, że dziecko nieprzerwanie przebywało pod opieką opiekuna dziennego od marca 2025 r. oraz że strona była mylnie przekonana, że wniosek o świadczenia został wysłany do ZUS, podczas gdy okazało się, że wniosek trafił do wersji roboczych na koncie PUE ZUS. W toku postępowania odwoławczego - jak wskazał Prezes ZUS - zbadano przedmiotowe postępowanie i ustalono, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji jest prawidłowa i brak jest przesłanek do jej zmiany. Z danych zapisanych w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych wynika, że dziecko strony znajduje się pod opieka opiekuna dziennego – E. H. (ZKO 31613/0) od marca 2025 r. Jednak - zgodnie z art. 47 ust. 2 i 3 ustawy - prawo do świadczenia jest przyznawane od dnia wpływu wniosku lub w przypadku wystąpienia w terminie 2 miesięcy od kiedy dziecko rozpoczęło uczęszczanie do żłobka. Z ustaleń organu wynika, że odwołująca ubiegając się o świadczenie aktywnie w żłobku wniosek złożyła w dniu 8 grudnia 2025 r. W celem otrzymania świadczenia od marca 2025 r. z wnioskiem powinna była wystąpić najpóźniej dnia 10 maja 2025 r. tj. w terminie 2 miesięcy od rozpoczęcia uczęszczania dziecka do placówki, co miało miejsce 10 marca 2025 r. Z argumentów odwołania - jak wskazał organ - nie wynika, aby do uchybienia terminu w złożeniu wniosku doszło z przyczyn niezależnych od strony i niemożliwych do usunięcia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję J. I., wnosząc o zmianę kwestionowanej decyzji i przyznanie świadczenia za okres od marca do listopada 2025 r., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia od marca 2025 r. Wniosek taki został bowiem sporządzony i wysłany za pośrednictwem systemu PUE ZUS, ale na skutek błędu systemu teleinformatycznego lub jego nieprawidłowego działania, wniosek ten nie został skutecznie złożony, ale zapisany w sekcji "Dokumenty Robocze". Brak było jakiejkolwiek czytelnej informacji o błędzie, dlatego - zdaniem strony - brak jest podstaw do przypisania jej winy. Działała bowiem w zaufaniu do systemu teleinformatycznego organu. Skarżąca wskazał także, że kwestionowana decyzja narusza zasadę zaufania obywatela do organu państwa (art. 8 k.p.a.), bowiem organ nie może przerzucać na stronę negatywnych konsekwencji wadliwego działania systemu.
Skarżąca działając w dobrej wierze miała uzasadnione przekonanie, że wniosek został skutecznie złożony. Skarżąca - jak wskazała - spełnia wszystkie materialne przesłanki do przyznania świadczenia, bowiem dziecko pozostawało pod opieką dziennego opiekuna, opieka była realizowana w spornym okresie, zatem cel świadczenia został osiągnięty. Organ w swoim działaniu wykazuje nadmierny formalizm, bowiem odmowa przyznania świadczenia oparta został jedynie na warunku formalnym, pomija rzeczywisty stan rzeczy i prowadzi do rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie naruszona została zasada proporcjonalności, gdyż odmowa przyznania świadczenia skutkuje koniecznością poniesienia przez nią kosztu w wysokości 13.500 zł, bowiem ww. świadczenie powinno pokryć te wydatki. Sankcja w postaci odmowy wypłaty świadczenia jest niewspółmierna do uchybienia, które nie było zawinione.
Organ powinien wyjaśnić sprawę, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., a dysponując wiedzą o faktycznym sprawowaniu opieki nad dzieckiem, uwzględnić faktyczny stan sprawy, a nie ograniczyć się wyłącznie do aspektu technicznego złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
W perspektywie ciążących na organie obowiązków dowodowych należy przypomnieć, że organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane pozostaje zapatrywanie, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością.
Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając kwestionowaną w skardze decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tegoż organu. W sprawie nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy, prawo do świadczenia aktywnie w żłobku ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, niewcześniej jednak niż od dnia rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna.
Natomiast, w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia w terminie 2 miesięcy od dnia odpowiednio rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna świadczenie aktywnie w żłobku przysługuje od miesiąca rozpoczęcia uczęszczania przez dziecko do żłobka lub klubu dziecięcego lub objęcia dziecka opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna (art. 47 ust. 3 ustawy). W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że dziecko skarżącej od marca 2025 r. pozostawało pod opieką dziennego opiekuna, a ponieważ organ ustalił, że wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu w dniu 8 grudnia 2025 r. powiadomił skarżącą o przyznaniu świadczenia od grudnia 2025 r. do końca pobytu dziecka u dziennego opiekuna.
Jednocześnie, decyzją z dnia 27 lutego 2026 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia za okres od marca do listopada 2025 r. przyjmując, że strona wniosek złożyła w grudniu 2025 r. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącej od powyższej decyzji zupełnie bezrefleksyjnie przyjął, że strona wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w grudniu 2025 r., stąd też przedmiotowe świadczenie zostało przyznane od miesiąca grudnia 2025 r. Organ w motywach decyzji nie odniósł się natomiast do istoty problemu w tej sprawie, tj. do kwestii skuteczności wcześniejszego wniosku skarżącej o przyznanie ww. świadczenia, obejmującego okres od marca do końca listopada 2025 r. Wypada zauważyć, że skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała, że była przekonana, że jej wniosek został skutecznie złożony, jednak - jak się później okazało - pozostał on w wersji roboczej i nie został wysłany, co potwierdzał załączony do odwołania i pozostający w dyspozycji organu wydruk ze strony PUE ZUS, obrazujący listę dokumentów roboczych zapisanych na koncie skarżącej.
Z tego dokumentu wynika, że wniosek skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia został zapisany w dokumentach roboczych portalu PUE ZUS w dniu 7 kwietnia 2025 r., a zatem w dacie, w której skarżąca mogła ubiegać się o prawo do ww. świadczenia od daty rozpoczęcia pozostawania dziecka pod opieką opiekuna dziennego. Z argumentacji skarżącej wynika, że przyczyny formalnego niezłożenia wniosku w dacie jego sporządzenia i jego zapisania się w dokumentach roboczych portalu PUE ZUS, upatruje ona w błędnym działaniu systemu teleinformatycznego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów administracji było ustalenie okoliczności mogących rzetelnie zweryfikować tezę skarżącej o przyczynie formalnego niezłożenia przez nią wniosku. W tym celu organ winien ustalić okoliczności sporządzenia przez skarżącą wniosku z wykorzystaniem portalu PUE ZUS, przyczynach jego zapisania w sekcji dokumenty robocze tegoż portalu, powodach niepowiadomienia skarżącej o niezłożeniu skutecznie wniosku, w sytuacji gdy był to – jak twierdzi skarżąca – kolejny jej wniosek o ww. świadczenie złożony za pomocą ww. portalu, a dodatkowo organ wiedział o okolicznościach pozostawania dziecka skarżącej pod opieką opiekuna dziennego.
Organ winien także podjąć weryfikowalne ustalenia w zakresie ewentualnego błędnego działania w owym czasie systemu teleinformatycznego. W toku przeprowadzonego postępowania powyższe kwestie nie były przedmiotem dociekań, czym naruszone zostały przywołane wcześniej przepisy procedury administracyjnej regulujące kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy.
Wypada zauważyć, że portal PUE ZUS (obecnie przekształcany w portal eZUS), to oficjalny internetowy system ZUS, który pozwala na załatwianie spraw urzędowych on-line. W takiej sytuacji organ nie może zmierzać do przerzucania na stronę negatywnych konsekwencji sposobu działania (błędów w działaniu) tego systemu. Portalem tym zarządza ZUS, jako państwowa instytucja ubezpieczeniowa i organ administracji publicznej. To właśnie ZUS odpowiada za utrzymanie techniczne oraz stabilne działanie całej platformy internetowej, bezpieczeństwo i ochronę danych osobowych oraz medycznych, jak i wdrażanie aktualizacji i nowych funkcji. Wyjaśnienia wymaga okoliczność związana z działaniem systemu PUE ZUS w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w szczególności, czy w tej dacie występowały nieprawidłowości w działaniu systemu, w szczególności, jak one przebiegały, jaki miały charakter i jakie miały skutki.
Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.).
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zobowiązany będzie ponownie rozpoznać odwołanie uwzględniając powyższe uwagi (art. 153 p.p.s.a.), a zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia i zweryfikowania twierdzeń skarżącej w zakresie daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, w tym ewentualnych nieprawidłowości w działaniu systemu informatycznego PUE ZUS w dacie sporządzenia wniosku o przyznanie świadczenia i wyjaśnienie okoliczności, dlaczego wniosek ten trafił do sekcji "dokumenty robocze" ww. portalu, zamiast zostać skutecznie złożony.
a.tp.