Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 556/20

Uzasadnienie

W dniu 21 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm.) oraz art. 4 pkt 18, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – w skrócie "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr 117/XV/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla części obszaru miejscowości W..

Skargę na powyższą uchwałę wywiedli J. K. i Ł. K. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości bądź ewentualnie stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 16 ust. 1 pkt 4 lit. e i f oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uchwale zarzucili naruszenie przepisów:

1. 1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem tj. działek nr 34, 35 i 36 poprzez wykluczenie prowadzenia specjalistycznego chowu i/lub hodowli zwierząt w skali przekraczającej potrzeby gospodarstwa rolnego tj. np. chlewnie, kurniki, owczarnie itp.;
2. 2. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem istoty prawa własności przysługującego skarżącym, skutkującym uniemożliwieniem skarżącym wykonywania prawa własności, zachowania tego prawa i rozporządzania nim poprzez istotną zmianą przeznaczenia nieruchomości skarżących, w sposób znacznie ograniczający aktualne wykorzystanie nieruchomości;
3. 3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że od wielu lat prowadzą działalność związaną z hodowlą i sprzedażą drobiu. Są właścicielami działek nr 34, 35 i 36, które zostały objęte treścią przedmiotowej uchwały. Wprowadzenie uchwały w obowiązującym brzmieniu doprowadziło do sytuacji, w której doszło do ingerencji m.in. w przysługujące im prawo własności, prawo prowadzenia działalności tj. prawa chronione konstytucyjnie, a jednocześnie stanowi o nadużyciu władztwa publicznego ze strony organu stanowiącego Gminy P.. Nie można pomijać przy tym faktu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową i gospodarstwem rolnym, co tym bardziej poddaje w wątpliwość podstawę do wprowadzenia tego typu ograniczeń na obszarze naszej nieruchomości. Uchwała oddziałuje na sytuację prawną skarżących, którzy są właścicielami ww. nieruchomości, zaś powyższy akt dokonał w istotnym stopniu zmiany jej wcześniejszego przeznaczenia i korzystania z nieruchomości w dotychczasowym kształcie.

Na marginesie skarżący wskazali, że wątpliwości budzi także samo brzmienie przepisu, który faktycznie nie precyzuje, jak rozumieć "skalę przekraczającą potrzeby gospodarstwa rolnego". Taka uwaga została złożona do projektu uchwały przez inny podmiot (uwaga nr 4), jednakże nie została uwzględniona, co nastąpiło bez szczegółowego uzasadnienia. Skarżący podważyli także procedurę związaną z głosowaniem nad uchwałą, które odbyło się zdalnie, pomimo problemów technicznych niektórych radnych, którzy brali w nim udział. Podnieśli także, że nie zapewniono mieszkańcom udziału w sesji Rady Miejskiej w P.. Ich zdaniem transmisja obrad rady nie może być powodem do ograniczenia prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, bo zagwarantowane zostało ono w art. 61 Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do informacji, w tym prawa wstępu publiczności na posiedzenia rady, mogłoby znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego.

Jak dotąd taki stan nadzwyczajny nie został wprowadzony, zatem podstawa taka nie istnieje. Z posiadanych informacji nie wynika, ażeby mieszkańcy zostali poinformowani o przeprowadzeniu sesji w sposób zdalny.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie w całości, a następnie odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że głównym celem sporządzenia przedmiotowego planu było zażegnanie konfliktu społecznego pomiędzy właścicielem działek nr ew. 34, 35, 36 położonych w środku ciągu zabudowy (teren 1RM), a mieszkańcami wsi W. na tle sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Na działce nr ew. 36 zrealizowany został ciąg budynków gospodarczych, garażowych wykorzystywanych do prowadzenia chowu i hodowli kur, stwarzających ze względu na skalę istotne oddziaływanie na otoczenie. W odniesieniu do tej zabudowy Państwowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w P. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy i użytkowania dwóch budynków z nakazem wstrzymania samowolnie realizowanych robót budowlanych (Postanowienia Nr [...] i [...] z lipca 2019 r.), z potwierdzeniem, że na dzień kontroli w budynkach znajdował się drób.

W odniesieniu do kolejnego, największego budynku wydano decyzję Nr [...] z dnia 14.01.2020 r., w której potwierdzono, że budynek garażowo-gospodarczy zrealizowano w sposób istotnie odbiegający gabarytami od uzyskanego pozwolenia na budowę i został przystosowany do przechowywania dużej liczby kur. Ze względu na uciążliwość zagospodarowania działki nr ew. 36 mieszkańcy wsi W. zwracali się do Urzędu Miejskiego w P., aby poprzez miejscowy plan w ramach ciągu zabudowy zagrodowej wykluczyć lokalizację jakichkolwiek usług uciążliwych ze wskazaniem na hodowlę w skali przemysłowej zwierząt, w szczególności kur. Zarówno we wnioskach składanych do planu (kwiecień 2018 r.), jaki i w trakcie dalszej procedury (sierpień 2019 r.), mieszkańcy W. zgłaszali, że ferma kur prowadzona w rozbudowywanych bez pozwoleń budynkach gospodarczych i garażowych, powoduje istotne uciążliwości - odór, pylenie i hałas. W celu wypracowania w miejscowym planie rozwiązań kompromisowych zorganizowano w Urzędzie Miejskim 3 września 2019 r. spotkanie, w którym udział wzięli reprezentanci mieszkańców W. razem z Sołtysem, właściciele działek nr ew. 34, 35 i 36, przedstawiciele Urzędu Miejskiego i projektanci (ustalenia ze spotkania zawiera zamieszczony w dokumentacji protokół z pierwszej debaty, na której w obecności zainteresowanych były one również omawiane), reprezentanci mieszkańców wsi W. zgłaszali, że należy wykluczyć w obszarze planu zagospodarowanie w formie uciążliwej hodowli kur, takiej jak na działce nr ew.

36. Właściciele działki nr ew. 36 deklarowali wówczas, że obecnie już nie prowadzą i w przyszłości nie zamierzają prowadzić działalności gospodarczej w formie hodowli kur, zamierzają jedynie prowadzić sprzedaż drobiu w ilości detalicznej, z wykluczeniem sprzedaży hurtowej, dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego na swojej nieruchomości zamierzają zlokalizować obiekt dla maszyn rolniczych oraz ujęcie wody. Strony zgodziły się, że zapisy zawarte w miejscowym planie zabezpieczające te ustalenia, będą stanowiły możliwy do przyjęcia przez wszystkich kompromis. Zapisy planu uwzględniają deklaracje właściciela zgłaszane w czasie publicznych spotkań, że nie prowadzą i nie zamierzają w przyszłości prowadzić działalności gospodarczej w formie fermy drobiu. W związku z niniejszą deklaracją w planie znalazły się stanowiące odzwierciedlenie ww. postulatów zapisy o wykluczeniu prowadzenia specjalistycznego chowu i/lub hodowli zwierząt (§16 ust. 1 pkt 4 lit. e) oraz o wykluczeniu usług handlu hurtowego, w tym związanego ze sprzedażą zwierząt (§16 ust. 1 pkt 4 lit. f). Celem pierwszego jest zabezpieczenie przed dalszym prowadzeniem i rozbudową kurzej fermy, a drugiego wykluczenie handlu hurtowego drobiem, bowiem w trakcie spotkania wyrażona została obawa mieszkańców, że sprzedaż hurtowa drobiu (związana z przebywaniem kilku tysięcy sztuk drobiu w budynkach), mimo iż inaczej nazwana (usługi handlu), w rzeczywistości pod względem uciążliwości niczym się nie różni. Zdaniem organu kwestionowane ustalenia w żaden sposób nie kolidują zdeklarowanymi zamierzeniami właściciela działki nr ew. 36, a inne zapisy planu uwzględniają te zamierzenia. W odniesieniu do formy kwestionowanego ustalenia i zarzutu braku jego precyzji, potwierdza się, iż jego treść została dostosowana do celu, w którym sporządzono przedmiotowy plan (§ 2 tekstu). Przeprowadzona na etapie sporządzenia planu analiza wskazała, że w tym konkretnym przypadku określenie progu wielkości chowu i hodowli zwierząt przy wykorzystaniu współczynników przeliczeniowych sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wg. załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. byłoby całkowicie nieskuteczne. Ustalenie wykluczenia hodowli/chowu zwierząt na poziomie maksimum 1 DJP oznaczałoby, przy zastosowaniu obowiązujących przeliczników: 250 sztuk kur, ale jednocześnie jedynie 1 krowę, 2,8 sztuk maciory lub 0,8 sztuk ogiera/klaczy, co jest całkowicie nieuzasadnionym ograniczeniem dla dużych zwierząt (krów, świń, koni) w gospodarstwach wiejskich. Należy wskazać, że plan nie odnosi się wyłącznie do drobiu, gdyż brak podstaw do wskazywania w planie jednego gatunku zwierząt. Z kolei dopuszczenie na poziomie przykładowo 5-10 DJP, tj. 5-10 krów (co jest uzasadnione), oznacza dopuszczenie 1250- 2500 kur, co oznacza skalę, w jakiej była prowadzona ferma na działce nr ew. 36 i co bez wątpienia jest specjalistyczną hodowlą w skali przemysłowej. Dalej organ stwierdził, że procedura planistyczna dla "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla części obszaru miejscowości W." została przeprowadzona zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn.zm.). Plan dla wsi W. zatwierdzony uchwałą Nr 117/XV/20 Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla części obszaru miejscowości W. został sprawdzony pod względem formalno-prawnym przez Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 12 maja 2020 r. poz. 2745.

Podsumowując organ podkreślił, że ustalenia planu dostosowano do występujących uwarunkowań w tej konkretnej sytuacji, tak aby w maksymalnym stopniu, zabezpieczyć interesy stron i umożliwić rozwiązanie wieloletniego konfliktu społecznego. Zapisy planu nie ograniczają możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego na analizowanej nieruchomości (nawet z uwzględnieniem innych zgłoszonych postulatów), a jedynie wykluczają w przyszłości prowadzenie fermy drobiu i hurtowego handlu drobiem, które ze względu na swój charakter i skalę nie powinny być prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Dotychczasowy przebieg wydarzeń (prowadzenie chowu i hodowli drobiu w obiektach o innym przeznaczeniu i gabarytach), zmiana stanowiska właściciela (wcześniejsza publiczna deklaracja o zaniechaniu w przyszłości takiej działalności) potwierdzają obawy mieszkańców wsi, że po ewentualnej legalizacji obiektów gospodarczych, będą one dalej wykorzystywane dla fermy drobiu.

Organ odnosząc się następnie do zarzutu przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego zwrócił uwagę na regulację art. 72 ust. 1 pkt 6 Prawa ochrony środowiska i stwierdził, że przeciwdziałanie uciążliwościom odorowym mieści się w ramach wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Brak jest równocześnie przepisów, które wyłączałyby możliwość uregulowania kwestii przeciwdziałania uciążliwościom odorowym w planie miejscowym. Innymi słowy: żadna norma prawna tego nie zakazuje, jak również, nie ma tu kolizji z aktem wyższego rzędu, który regulowałby problematykę uciążliwości odorowych w aspekcie planowania przestrzennego. Plan miejscowy w dalszym ciągu pozostanie jednym z podstawowych prawnych instrumentów ochrony środowiska. Jednakże brak takich norm sprawia, że plan miejscowy jako prawny instrument ochrony przed uciążliwościami odorowymi odgrywa aktualnie rolę pierwszoplanową.

Postanowienia planu miejscowego mogą skutecznie uniemożliwić powstanie i funkcjonowanie instalacji emitujących odory oraz prowadzenie innej działalności skutkującej powstawaniem uciążliwości odorowych.

Dalej organ podkreślił, że ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) wprowadzono do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-I9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) art. 15 zzx. Stosownie do art. 15 zzx ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać sesje, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumienia się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). W związku ze sprawowanym nadzorem nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego Wojewoda Łódzki pismem nr [...] z 3 kwietna 2020 r. poinformował o w/w kwestii, jak również o fakcie, że zgodnie z art. 15 zzx ust. 2 wspomnianej ustawy, obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ma wątpliwości, że celem ustawodawcy było umożliwienie radom gmin i ich komisjom funkcjonowanie w zdalnym trybie obradowania i to przy przyjęciu tego założenia dokonano wykładni pozostałych przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym dotyczących sesji. W ocenie organu stanowiącego gminy, przepisy art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 374) stanowią w tym zakresie samoistną podstawę działania. Na tej podstawie Przewodniczący Rady Miejskiej zwołał sesję na 7 dni przed posiedzeniem, tj w dniu 14 kwietnia 2020 r. W tym samym czasie, w sposób zwyczajowo przyjęty (tablica ogłoszeń oraz BIP), o zwołaniu sesji na dzień 21 kwietnia 2020 r. poinformowani zostali mieszkańcy gminy i miasta P. poprzez zamieszczenie zawiadomienia w biuletynie informacji publicznej BIP oraz na tablicach ogłoszeń. Wszystkie uchwały procedowane na sesji w dniu 21 kwietnia zaopiniowane zostały przez poszczególne komisje na posiedzeniach w dniu 12 marca i 16 marca 2020 r, tj. w czasie, kiedy na terenie kraju nie obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz w dalszej konsekwencji stan epidemii.

Radni również mieli stały dostęp do wszystkich materiałów sesyjnych za pośrednictwem aplikacji elektronicznego obiegu dokumentów. Radni Rady Miejskiej w P. na potrzeby sesji użytkują tablety zakupione przez Gminę P. wraz z opłaconym dostępem do Internetu (10Gb miesięcznie, zwiększony przed zdalną sesją do 30Gb). Każdy zatem z radnych miał jednakową możliwość techniczną uczestniczenia w zdalnej sesji, co było testowane na szkoleniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. Wyniki głosowania są jawne, udostępnione w BIP pod adresem http://www.e-bip.p1/Start/76/lnformationModule/l 372/824533. Z wyników tych jasno wynika, ilu radnych głosowało nad danym projektem uchwały czy uwagą, jakim stosunkiem głosów uchwała została podjęta.

Jednocześnie organ stwierdził, że nie został naruszony przepis art. 61 Konstytucji RP, ponieważ w sposób zwyczajowo przyjęty, zgodnie ze statutem Gminy P., o zwołaniu sesji na dzień 21 kwietnia 2020 r. poinformowani zostali mieszkańcy gminy i miasta P. poprzez zamieszczenie zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń. W zakładce sesje planowane pojawiła się również informacja, że sesja będzie zdalna. Gmina nie wprowadziła ograniczeń w możliwości udziału mieszkańców w trakcie zdalnej sesji. Do dnia posiedzenia ani też w trakcie obrad, nikt z mieszkańców nie zgłosił chęci udziału w posiedzeniu Rady Miejskiej. W przyjętym schemacie działania uznano, że jeśli zajdzie taka przesłanka, tak jak to miało miejsce w sytuacji kiedy na pytania radych odpowiadali kierownicy Urzędu Miejskiego, będzie możliwość skorzystania z urządzenia (tablet) Sekretarza Gminy i za ewentualną zgodą włączenia się do dyskusji w trakcie zdalnej sesji.

Nie ograniczono więc mieszkańcom prawa do informacji. Zapis sesji zdalnej w czasie rzeczywistym dostępny był na stronie [...] oraz w BIP pod adresem https://www.hdsystem.pl/fms/video/index.php?streamName=paieczugsesia. Zapis archiwalny tego posiedzenia dostępny jest pod tym samym adresem. W ocenie organu, podczas prowadzenia obrad zdalnej sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 21 kwietnia 2020 r oraz w trakcie przygotowań do niej, dochowano należytej staranności, aby procedowane uchwały podjęte zostały z poszanowaniem przepisów prawa, praw i obowiązków radego, dostępu do informacji - w dobie zagrożenia epidemicznego. Sesja zdalna została przeprowadzona wg wszystkich zasad, jakie obowiązują podczas sesji "tradycyjnej".

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 27 października 2020 r., organ pismem z 9 listopada 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpis wniosku organu doręczono skutecznie skarżącym 27 listopada 2020 r., którzy w terminie 14 dni nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała nr 117/XV/20 z dnia 21 kwietnia 2020 r. Rady Miejskiej w P., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn.zm.) oraz art. 4 pkt 18, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – w skrócie "u.p.z.p."), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla części obszaru miejscowości W..

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie. Po pierwsze istotnym jest, iż niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej: u.s.g.). Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl1288/19 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag, nie budzi wątpliwości Sądu legitymacja J.K. i Ł. K. do wniesienia skargi przez kwestionujących treść planu miejscowego właścicieli w odniesieniu do działek nr 34, 35 i 36, które zostały objęte treścią przedmiotowej uchwały.

Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, iż naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyroki WSA: w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08; w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właścicieli działek nr 34, 35 i 36, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (am.in. art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust.

3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17).

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w tak opisanym zakresie koniecznym jest podkreślenie, iż zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Sąd postrzega przyjęte przy tworzeniu zaskarżonego planu założenia jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego, bowiem gmina pragnąć stworzyć warunki do rozwoju terenu uwzględniła istniejące trendy w okolicy: rozwój zabudowy mieszkalnej oraz usług nieuciążliwych i temu trendowi dała pierwszeństwo.

Celem przy sporządzeniu przedmiotowego planu, który przyświecał Radzie Miejskiej w P. było też według twierdzeń organu zażegnanie konfliktu społecznego pomiędzy właścicielem działek nr ew. 34, 35, 36 położonych w środku ciągu zabudowy (teren 1RM), a mieszkańcami wsi W. na tle sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości (zabudowanej w sposób samowolny). Na działce nr ew. 36 zrealizowany został ciąg budynków gospodarczych, garażowych wykorzystywanych do prowadzenia chowu i hodowli kur, stwarzających ze względu na skalę istotne oddziaływanie na otoczenie. W odniesieniu do tej zabudowy Państwowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w P. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy i użytkowania dwóch budynków z nakazem wstrzymania samowolnie realizowanych robót budowlanych (Postanowienia Nr [...] i [...] z lipca 2019 r.), z potwierdzeniem, że na dzień kontroli w budynkach znajdował się drób.

W odniesieniu do kolejnego, największego budynku wydano decyzję Nr [...] z dnia 14.01.2020 r., w której potwierdzono, że budynek garażowo-gospodarczy zrealizowano w sposób istotnie odbiegający gabarytami od uzyskanego pozwolenia na budowę i został przystosowany do przechowywania dużej liczby kur. Ze względu na uciążliwość zagospodarowania działki nr ew. 36 mieszkańcy wsi W. zwracali się do Urzędu Miejskiego w P., aby poprzez miejscowy plan w ramach ciągu zabudowy zagrodowej wykluczyć lokalizację jakichkolwiek usług uciążliwych ze wskazaniem na hodowlę w skali przemysłowej zwierząt, w szczególności kur. Zarówno we wnioskach składanych do planu (kwiecień 2018 r.), jaki i w trakcie dalszej procedury (sierpień 2019 r.), mieszkańcy W. zgłaszali, że ferma kur prowadzona w rozbudowywanych bez pozwoleń zagrodowych budynkach gospodarczych i garażowych, powoduje istotne uciążliwości - odór, pylenie i hałas.

W celu wypracowania w miejscowym planie rozwiązań kompromisowych zorganizowano w Urzędzie Miejskim 3 września 2019 r. spotkanie, w którym udział wzięli reprezentanci mieszkańców W. razem z Sołtysem, właściciele działek nr ew. 34, 35 i 36, przedstawiciele Urzędu Miejskiego i projektanci. Reprezentanci mieszkańców wsi W. zgłaszali, że należy wykluczyć w obszarze planu zagospodarowanie w formie uciążliwej hodowli kur, takiej jak na działce nr ew.

36. Właściciele działki nr ew. 36 deklarowali wówczas, że obecnie już nie prowadzą i w przyszłości nie zamierzają prowadzić działalności gospodarczej w formie hodowli kur, zamierzają jedynie prowadzić sprzedaż drobiu w ilości detalicznej, z wykluczeniem sprzedaży hurtowej, dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego na swojej nieruchomości zamierzają zlokalizować obiekt dla maszyn rolniczych oraz ujęcie wody. Strony zgodziły się, że zapisy zawarte w miejscowym planie zabezpieczające te ustalenia, będą stanowiły możliwy do przyjęcia przez wszystkich kompromis. Zapisy planu tak więc uwzględniają deklaracje właściciela zgłaszane w czasie publicznych spotkań, że nie prowadzą i nie zamierzają w przyszłości prowadzić działalności gospodarczej w formie fermy drobiu.

W związku z powyższą deklaracją w planie znalazły się stanowiące odzwierciedlenie ww. postulatów zapisy o wykluczeniu prowadzenia specjalistycznego chowu i/lub hodowli zwierząt (§16 ust. 1 pkt 4 lit. e) oraz o wykluczeniu usług handlu hurtowego, w tym związanego ze sprzedażą zwierząt (§16 ust. 1 pkt 4 lit. f). W skardze natomiast skarżący kwestionują te zapisy, które odzwierciedlają ustalenia i w żaden sposób nie kolidują z zadeklarowanymi zamierzeniami właściciela działki nr ew.

36. W odniesieniu do formy kwestionowanego ustalenia i zarzutu braku jego precyzji, iż jego treść została dostosowana do celu, w którym sporządzono przedmiotowy plan (§ 2 tekstu), Sąd podziela w całej rozciągłości przytoczoną argumentację organu w tym też, że w tym konkretnym przypadku określenie progu wielkości chowu i hodowli zwierząt przy wykorzystaniu współczynników przeliczeniowych sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) wg. załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. byłoby całkowicie nieskuteczne, zaś wprowadzenie zapisu tej treści jak w kwestionowanym planie nie może być odczytywane w kategoriach naruszenia zasady proporcjonalności oraz prawa własności, które nie jest prawem absolutnym. W ocenie Sądu ustalenia planu dostosowano do występujących uwarunkowań w tej konkretnej sytuacji, tak aby w maksymalnym stopniu, zabezpieczyć interesy stron i umożliwić rozwiązanie wieloletniego konfliktu społecznego. Zapisy planu nie ograniczają możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego na analizowanej nieruchomości (nawet z uwzględnieniem innych zgłoszonych postulatów), a jedynie wykluczają w przyszłości prowadzenie fermy drobiu i hurtowego handlu drobiem, które ze względu na swój charakter i skalę nie powinny być prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zapisy planu w sposób wyważony i uwzgledniający interesy obu stron spełniają wymóg wyważenia interesu jednostki i interesu ogółu mieszkańców.

Nie doszło również z uwagi na powyższe w ocenie Sądu do przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Sąd nie podzielił również zrzutów i argumentacji przedstawionej do procedury uchwalenia planu. Stwierdzić należy że procedura planistyczna dla "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla części obszaru miejscowości W." została przeprowadzona zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn.zm.). Plan dla wsi W. zatwierdzony uchwałą Nr 117/XV/20 Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla części obszaru miejscowości W. został sprawdzony również pod względem formalno-prawnym przez [...] Urząd Wojewódzki w Łodzi i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 12 maja 2020 r. poz. 2745.

Zgodnie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568) wprowadzono do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-I9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) art. 15 zzx. Stosownie do art. 15 zzx ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać sesje, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumienia się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). W związku ze sprawowanym nadzorem nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego Wojewoda Łódzki pismem nr [...] z 3 kwietna 2020 r. poinformował o w/w kwestii, jak również o fakcie, że zgodnie z art. 15 zzx ust. 2 wspomnianej ustawy, obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ma wątpliwości, że celem ustawodawcy było umożliwienie radom gmin i ich komisjom funkcjonowanie w zdalnym trybie obradowania i to przy przyjęciu tego założenia dokonano wykładni pozostałych przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym dotyczących sesji.

W ocenie Sądu, przepisy art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. poz. 374) stanowią w tym zakresie samoistną podstawę działania. Na tej podstawie Przewodniczący Rady Miejskiej zwołuje sesję na 7 dni przed posiedzeniem, tj w dniu 14 kwietnia 2020 r. W tym samym czasie, w sposób zwyczajowo przyjęty (tablica ogłoszeń oraz BIP), o zwołaniu sesji na dzień 21 kwietnia 2020 r. poinformowani zostali mieszkańcy gminy i miasta P. poprzez zamieszczenie zawiadomienia w biuletynie informacji publicznej BIP oraz na tablicach ogłoszeń. Wszystkie uchwały procedowane na sesji w dniu 21 kwietnia 2020 roku zaopiniowane zostały przez poszczególne komisje na posiedzeniach w dniu 12 marca i 16 marca 2020 r, tj. w czasie, kiedy na terenie kraju nie obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego oraz w dalszej konsekwencji stan epidemii. Radni również mieli stały dostęp do wszystkich materiałów sesyjnych za pośrednictwem aplikacji elektronicznego obiegu dokumentów.

Radni Rady Miejskiej w P. na potrzeby sesji użytkują przecież tablety zakupione przez Gminę P. wraz z opłaconym dostępem do Internetu. Każdy zatem z radnych miał jednakową możliwość techniczną uczestniczenia w zdalnej sesji, wyniki głosowania są jawne, udostępnione w BIP pod adresem http://www.e-bip.p1/Start/76/lnformationModule/l 372/824533. Z wyników tych jasno wynika, ilu radnych głosowało nad danym projektem uchwały czy uwagą, jakim stosunkiem głosów uchwała została podjęta. Jednocześnie nie został naruszony przepis art. 61 Konstytucji RP, ponieważ w sposób zwyczajowo przyjęty, zgodnie ze statutem Gminy P., o zwołaniu sesji na dzień 21 kwietnia 2020 r. poinformowani zostali mieszkańcy gminy i miasta P. poprzez zamieszczenie zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń oraz, że sesja będzie zdalna. Gmina nie wprowadziła też ograniczeń w możliwości udziału mieszkańców w trakcie zdalnej sesji. Do dnia posiedzenia ani też w trakcie obrad, nikt z mieszkańców jednak nie zgłosił chęci udziału w posiedzeniu Rady Miejskiej.

W procesie poprzedzającym uchwalanie MPZP, etapem wcześniejszym było uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Co do zapisu § 16 ust. 1 pkt 4 pkt lit. e. i lit. f. i m.p.z.p. wskazać trzeba, że powyższa regulacja jest zgodna ze studium dla tego terenu, gdzie dla terenów strefy III południowo-zachodniej – przemysłowej w skład której wchodzą dwie miejscowości w tym W. w pkt 2.4.1. lit. a dla terenów osadnictwa wielskiego i terenów rozwojowych dla tego osadnictwa, a także zabudowy usługowej – jak dla strefy I północnej rolno-leśnej stadium stanowi "Wyklucza się prowadzenie specjalistycznego chowu i/lub hodowli zwierzęcej w skali przekraczającej potrzeby gospodarstwa rolnego i którego oddziaływanie na tereny sąsiednie przekracza normatywne wskaźniki i standardy jakości środowiska określone w przepisach odrębnych i/lub powoduje negatywne oddziaływanie w zakresie zapachów, z dopuszczeniem użytkowania istniejącego tego typu zagospodarowania spełniającego wymogi przepisów odrębnych dotyczących jakości środowiska".

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Studium jest aktem przygotowawczym dla danego obszaru gminy, którego ustalenia są konkretyzowane na etapie uchwalania planu, przy czym zapisy planu nie muszą być kopią zapisów studium a raczej konsekwencją jego zapisów. Gdyby było inaczej, wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ważne przy tym, iż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Co za tym, badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego sprawdzenia czy w planie powielone zostały zapisy studium.

Wreszcie dodać trzeba, że ustalenia planu miejscowego nie mogą stanowić podstaw do legalizacji nielegalnych działań skarżących na terenie nim objętym. Najpierw powinien dla danego terenu zostać uchwalony plan, który zdefiniuje sposób i zasady zagospodarowania terenu, a dopiero później możliwe będzie realizowanie przez jego adresatów konkretnych działań inwestycyjnych. Jedną z wartości, które musza zostać uwzględnione na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są nie tylko prawo własności ale także potrzeby interesu publicznego, uwzględnienie wymagań ochrony środowiska i wymagań ochrony zdrowia. Trzeba mieć także na względzie, że na etapie procedury planistycznej mieszkańcy W. składali wnioski, w których domagali się wprowadzenia zakazów związanych z prowadzeniem ferm kurzych, chlewni itd., które to ustalono w spornym zapisie § 16. W związku z powyższym konfliktem społecznym prymat zyskał interes publiczny, co też zostało rozważone i uzasadnione przez organ.

Reasumując, sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań planu pod kątem ich słuszności, celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organ gminy uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszył przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

dc