Uzasadnienie
Decyzją z 27 kwietnia 2022 r., nr KO.441.75.2822, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Lgota Wielka przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lgocie Wielkiej z 24 stycznia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022, (sprostowanej postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022.01.2022) w sprawie przyznania W.W.:
- I. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.W.:
- 1. w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.;
- 2. w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2022 r.;
- II. składek na ubezpieczenie:
- 1. społeczne w kwocie 542,42 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.;
- 2. społeczne w kwocie 583,15 zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2022 r.;
- 3. zdrowotne w kwocie 177,39 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.;
- 4. zdrowotne w kwocie 190,71 zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji pełnomocnik W.W. zarzucił naruszenie:
̶ art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r. na stałe;
̶ art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia złożenia wniosku, tj. 1 września 2021 r. na stałe.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że skarżący 20 września 2021 r., złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I.W. jednocześnie wskazując, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Dodatkowo złożył oświadczenie, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji z 23 listopada 2021 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący zakwestionował więc czasookres, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne i w związku z tym wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. na stałe.
Następnie Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – zwanej dalej "u.ś.r." – i wskazało, że I.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. na stałe z zaznaczeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 maja 2018 r. W. W. zamieszkuje wspólnie z matką i sprawuje nad nią bezpośrednią całodobową opiekę od czterech lat. I.W. ma trudności w poruszaniu się i zawroty głowy; wymaga stałego nadzoru gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować; nie można jej pozostawić samej ani na chwilę; wymaga całodziennej kontroli parametrów życiowych; ma częste bóle głowy i duszności; nie może sama przygotować posiłków, wymaga podania leków, pomocy przy codziennych czynnościach, jak ubieranie, zakładanie obuwia, dbanie o higienę.
I.W. wymaga codziennej obecności syna. Oprócz wnioskodawcy nikt z bliskich nie może sprawować opieki; rodzeństwo choruje, pracuje albo mieszka w znacznej odległości; nie są w stanie pomagać finansowo. W.W. zapewnia matce wszystkie wymienione wyżej czynności i opiekuje się nią nieprzerwanie przez całą dobę.
W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że rezygnacja W.W. z zatrudnienia wymuszona jest przez konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, zaś rozmiar tej opieki jest na tyle duży, że uniemożliwia mu podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jako osoba w podeszłym wieku, I.W. wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życiowych przez całą dobę.
Dalej organ II instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki (matka skarżącego) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i to, że skarżący pozostaje w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Niekwestionowana jest również okoliczność, że skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu, gdyż sprawuje stałą opiekę nad matką. Zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego dokonanymi w trakcie wywiadu środowiskowego matka skarżącego bez pomocy osób drugich nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Syn W.W. sprawuje stałą opiekę nad matką - pomaga w codziennych czynnościach, utrzymuje czystość w mieszkaniu, przygotowuje i posiłki, karmi matkę i podaje leki, czuwa w nocy, zapewnia kontakt z lekarzem, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, załatwia inne sprawy. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Inne osoby zobowiązane do alimentacji, nie mogą pomagać sprawować opieki nad matką, jak też nie ma domowników, mogących wykonywać czynności związane z opieką nad I.W. Skarżący spełnia zatem przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia.
Według Kolegium, skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 ustawy, zasadnym było przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Organ II instancji przytoczył następnie treść art. 24 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), a także art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wyjaśnił, że ustawa dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek dla opiekuna co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.
Kolegium podniosło, że w rozpatrywanej sprawie skarżący złożył 20 września 2021 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kolei oświadczenie, datowane na 27 października 2021 r. jako załącznik do wniosku złożonym na prawidłowym druku, które wskazuje że "w przypadku, gdy jedyną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskuję o uchylenie decyzji przyznającej mi specjalny zasiłek opiekuńczy (...)" skarżący złożył w 12 stycznia 2022 r. Skarżący, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie określił zatem, które ze świadczeń wybiera.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w momencie, kiedy ustalone jest prawo do któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w sposób enumeratywny w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Tym samym skoro do 31 października 2021 r. skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, to organ nie mógł w tym czasie przyznać świadczenia pielęgnacyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony bowiem orzeczenie wydane jest na stałe. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 wynosi 1.971,00 zł – obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w 2022 roku wynosi 2119,00 zł – obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P. z 2021 r., poz. 1021). Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia (art. 17 ust. 3a u.ś.r.). Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do 15 listopada każdego roku (art. 17 ust. 3d u.ś.r.).
Organ II instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. "w" ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) w stosunku do osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych płatnikiem składek jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, według zasad określonych w art. 6 ust. 2a, 2b. W tym wedle art. 6 ust. 2b tej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.
Dz. U. z 2021 r., poz. 266 ze zm.). Jednocześnie osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego – art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.).
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik W.W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
̶ art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącemu świadczenie pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 września 2021 r.;
̶ art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego;
̶ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości i ustalenie na rzecz W.W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. na czas nieokreślony. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w zakresie czasookresu, na który zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne W.W.. Skarżący w grudniu 2021 r. złożył wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie wzywał skarżącego do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz skarżącego do ram czasowych od 1 listopada 2021 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 września 2021 r.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ błędnie przyjął, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organ II instancji w zaskarżonej w części decyzji dokonał więc błędnej wykładni art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i niesłusznie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego podkreślił, że fakt uzyskiwania przez osobę wnioskującą zasiłku dla opiekuna (specjalnego zasiłku opiekuńczego) nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. organ błędnie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Poddaną kontroli tutejszego Sądu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy Lgota Wielka z 24 stycznia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022, (sprostowaną postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022.01.2022) w sprawie przyznania W.W.:
- I. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.W.:
- 1. w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.;
- 2. w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie bezterminowo, począwszy od 1 stycznia 2022 r.;
Jak prawidłowo oceniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim skarżący mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a dla prawidłowego odkodowania znaczenia normatywnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy kierować się wykładnią systemową i celowościową, co też organ odwoławczy uczynił wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W sprawie niespornym jest, że mama skarżącego legitymuje się orzeczeniem, o którym stanowi art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. Skarżący nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą.
Zatem, jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, skarżący spełniła przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto wnioskodawca na mocy decyzji Wójta Gminy Lgota Wielka z 23 listopada 2020 r. miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad I.W. W. w wysokości 620 zł, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Organy administracji tak długo prowadziły postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyekspirowała. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest wypłacany skarżącemu od 1 listopada 2021 r. Z akt sprawy wynika, że gdy skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to organ I instancji zamiast poinformować go o możliwości wyboru świadczenia odmówił mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia 18 października 2021r.
Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim w dniu 9 grudnia 2021r. Organ I instancji pismem z dnia 29 grudnia 2021r. wezwał skarżącego m.in. do złożenia wniosku na nowym formularzu druku. Wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na nowym formularzu druku wpłynął do organu I instancji w dniu 12 stycznia 2022r. i do niego załączone było oświadczenie skarżącego datowane na dzień 27 października 2021r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na marginesie Sąd zauważa, że organ I instancji wydając decyzję z 24 stycznia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022, (sprostowanej postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r., nr 000038/SP/01/2022.01.2022) w sprawie przyznania W.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I.W. nie potrzebował już ww. oświadczenia gdyż jak wskazano powyżej decyzja dotycząca specjalnego zasiłku opiekuńczego wyekspirowała w dniu 31 października 2021r.
Z zebranego w sprawie materiału aktowego wynika, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy - jak twierdzi Kolegium i organ I instancji - świadczenie pielęgnacyjne winno przysługiwać skarżącemu od 1 listopada 2021 r., czy też - jak uważa skarżący – świadczenie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przysługuje mu od 1 września 2021 r.
Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań winien stanowić przepis art. 24 u.ś.r., który w ustępie 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.).
Zgodnie zaś z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: pkt 1) świadczenia rodzicielskiego lub pkt 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub pkt 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub pkt 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub pkt 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych wyżej unormowań, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń.
Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18). Użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Zauważa się także, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane.
Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią, świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z: 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 235/18, wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2019 r. sygn. IV SA/Gl 985/18). Według Sądu, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że skarżący do wniosku z 20 września 2021 r. nie załączył oświadczenia, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie mniej ani organ I instancji ani organ II instancji nie wezwały skarżącego do złożenia takiego oświadczenia tylko tak prowadziły postepowanie administracyjne, że jak już Sąd wspomniał powyżej doprowadziły do wyekspirowania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Co prawda organy prawidłowo oceniły, że skarżący spełnia przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak nie dostrzegły, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy winien mieć zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., Fakt, że dopiero od 1 listopada 2021 r. skarżący nie pobiera wskazanego świadczenia nie może prowadzić do negatywnych dla strony skutków prawnych, zwłaszcza gdy się weźmie się pod uwagę okoliczność, że organ pierwszej instancji wadliwie odmówił mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., strona nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek. Organy administracji z naruszeniem art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przyjęły, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowane świadczenie począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym przestał on pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 1 listopada 2020r. do 31 października 2021r., a nawet pobrał za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na za okres od 1 września 2021r. na stałe świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela pogląd sądów administracyjnych, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z 20 września 2018 r. II SA/Op 302/18, Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Po 158/19, Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 322/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca, tak jak w rozpatrywanej sprawie, warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18).
Godzi się w związku z tym zaznaczyć, że tutejszemu Sądowi jest znana i akceptowana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z 3 stycznia 2013 r. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15).
Wobec tego, że działania organów administracji (wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia zamiast wezwania do złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia) doprowadziły do tego, że złożony wniosek z września 2021r. nie mógł być uzupełniony w wymaganym terminie o oświadczenie i że skoro skarżący oświadczył, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mamą rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zwłocznie kiedy się o takim wymaganiu dowiedział to organ powinien potraktować je jako wymaganą w rozumieniu art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwestia ustalenia w zaskarżonej decyzji, końcowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez jego przyznanie na czas nieokreślony - nie budzi zastrzeżeń w świetle regulacji art. 24 ust. 4 u.ś.r.
Na zakończenie powyższych rozważań wskazać trzeba, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście, termin początkowy przyznania świadczenia, nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym, szczególnie że strona w odwołaniu kwestionowała rozstrzygnięcie o odmowie przyznania jej uprawnienia (vide: wyrok NSA z 20 października 2020 r. I OSK 1085/20 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z powyższym Sąd nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia, jak oczekiwał tego skarżący, lecz orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i decyzji jej poprzedzającej.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni, że skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już we wrześniu 2021 r., kiedy to wpłynął do organu wniosek. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, organ powinien wziąć pod uwagę, że skarżący pobierał za przedmiotowy okres specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Należy zatem uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku przy uwzględnieniu brzmienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
dc