Uzasadnienie
II SA/Łd 57/20
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] (znak [...]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.K. od decyzji Wójta Gminy O. z [...] (znak [...]) w przedmiocie zobowiązania U.K. do zwrotu kwoty 57.539,68 zł tytułem należności z powodu odebrania, transportu, leczenia i utrzymania odebranych zwierząt.
W stanie faktycznym sprawy Wójt Gminy O. decyzją z [...] orzekł o zobowiązaniu U.K. do zwrotu kosztów w kwocie 57.539,68 zł. tytułem odebrania, transportu, leczenia i utrzymania odebranych zwierząt w okresie od 12 stycznia 2016 r. do 5 czerwca 2016 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy O. z [...]. Decyzją z tej samej daty (nr [...]) organ orzekł o zobowiązaniu E.K. do zwrotu kosztów w kwocie 24.007,30 zł. tytułem odebrania, transportu, leczenia i utrzymania odebranych zwierząt w okresie od 6 czerwca 2016 r. do 31 marca 2019 r.
Od decyzji powyższych U.K. oraz E.K. wniosły pismem z 28 września 2019 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł., dopuszczone do udziału w postępowaniach.
W ocenie organu bezspornym było, iż decyzja Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]) nakłada określony obowiązek na U.K., zaś decyzja nr [...] nakłada określony obowiązek na E.K..
U.K. oraz E.K. odwołanie oznaczyły powołanymi powyżej sygnaturami decyzji i określiły je jako "Odwołanie od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] roku w sprawie obciążenia Pań K. kosztami jako roszczeniem nieuzasadnionym, nie mającym pokrycia ani w przepisach prawa ani w stanie faktycznym".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zapoznając się z treścią odwołania uznało, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do intencji E.K., albowiem treść powyższego odwołania mogła wskazywać, że E.K., poza kwestionowaniem decyzji nakładającej na nią obowiązek, kwestionuje także decyzję nakładającą obowiązek na U.K..
W związku z powyższym Kolegium pismem z 24 października 2019 r. wezwało E.K. do usunięcia braków wniesionego pisma przez złożenie jednoznacznego oświadczenia, czy pismo z 28 września 2019 r. jest także odwołaniem od decyzji Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]), a jeżeli tak, to wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji. Ponadto wezwano do wyjaśnienia, czy pismo z 28 września 2019 r. jest wyłącznie odwołaniem od decyzji Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]), pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]).
Z treści odpowiedzi E.K., zawartej w piśmie z 6 listopada 2019 r. wynika, że oczekuje ona potraktowania obu odwołań jako jednego ("Zawiadamiamy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że oba odwołania jako jedno proszę potraktować"). W kolejnym piśmie z 7 listopada 2019 r. razem z U.K. stwierdziła, że "nasze odwołania dotyczą tego samego problemu, to znaczy bezzasadnego odebrania zwierząt (...). Obie podpisane na odwołaniu osoby mają interes prawny, aby występować łącznie, gdyż obie zostały kosztami obciążone (...). Interes prawny obydwu wynika z relacji rodzinnych: matka i córka i dotyczy warunków materialnych oraz relacji rodzinnych (...)".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższe odwołanie, działając w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania E.K. od decyzji Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]) z przyczyn podmiotowych - oczywistego braku przymiotu strony w tym konkretnym postępowaniu.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na wstępie, że wyłącznie strona ma prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. W ocenie Kolegium normę prawa materialnego, z której powinien wynikać przymiot strony dla E.K. - w postępowaniu dotyczącym obowiązku nałożonego na U.K. - stanowi jedynie i wyłącznie art. 7 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.
Organ I instancji w swej decyzji przyjął, iż skoro przeniesiono prawo własności zwierząt z U.K. na E.K. w określonej dacie to na U.K. spoczywa obowiązek uiszczenia należnych kwot od 12 stycznia 2016 r. do 5 czerwca 2019 r. (do daty przeniesienia prawa własności zwierząt). Ustawodawca w powołanej powyżej normie posługuje się pojęciem "dotychczasowy właściciel", nie posługuje się zaś pojęciem "członek rodziny właściciela" czy też "członek rodziny opiekuna zwierzęcia". W ocenie Kolegium, nie budzi także najmniejszej wątpliwości, iż decyzja w tym zakresie kierowana jest do konkretnej osoby, mającej taki a nie inny status, a nie zaś do członków jej rodziny.
Decyzja Wójta Gminy O. z [...] (nr [...]), określa wyłącznie i jedynie prawa i obowiązki U.K., a nie zaś E.K. Decyzja powyższa nie była skierowana do E.K., a jedynie i wyłącznie do U.K. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, decyzja o czasowym odebraniu zwierząt dotyczy odebrania zwierząt U.K, a nie E.K. Relacje między matką i córką, a także pozostałymi członkami rodziny, nie stanowią o istnieniu interesu prawnego, a wyłącznie, co najwyżej, interesu faktycznego.
Decyzja organu I instancji, a więc Wójta Gminy O., nie oddziaływuje na sferę praw i obowiązków E.K., nie nakłada na nią żadnych obowiązków.
Sam pogląd wyrażony w odwołaniu E.K., a następnie w pismach procesowych, o relacjach rodzinnych, stanie zdrowia, bezprawnym działaniu urzędników, dyskomforcie w relacjach rodzinnych, nie uzasadnia w żaden sposób przymiotu strony w prowadzonym przez Wójta Gminy O. postępowaniu administracyjnym w oparciu o powołaną powyżej normę prawa, a tym samym nie uzasadnia twierdzenia, że możliwe jest skuteczne wniesienie odwołania.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oczywistym jest wręcz, że E.K. ma wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym U.K., ale tak określony interes nie jest interesem prawnym, co dawałoby dopiero przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Fakt, iż E.K. niewątpliwie chce, aby U.K. nie była obciążona określoną kwotą, czy też nie uiszczała kwoty w jakiejkolwiek wysokości, bowiem to np. uszczupla wspólny budżet, źle wpływa na relacje rodzinne, źle wpływa na stan zdrowia, a E.K. została wplątana w działania urzędników, oznacza właśnie, że ma ona wyłącznie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Posiadanie wyłącznie interesu faktycznego nie daje podstaw do uznania, iż dana osoba, dany podmiot, ma przymiot strony w toczącym się postępowaniu.
Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że E.K. nie posiadając przymiotu strony nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji określającej prawa i obowiązki U.K., co w konsekwencji stanowi o konieczności zastosowania przez Kolegium art. 134 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.K. zaskarżyła powyższe postanowienie jako wydane z naruszeniem prawa. Skarżąca stwierdziła, że narusza ono prawo, zasady współżycia społecznego, jest niesprawiedliwe i zmierza do prawnego usankcjonowania bezprawnej i bezzasadnej decyzji Wójta Gminy O. W ocenie skarżącej, decyzja Wójta narusza prawo co zostało udowodnione w odwołaniu i poparte dowodami. Tymczasem, jak wskazuje skarżąca, Kolegium nie odnosi się do zarzutów wobec decyzji wójta, tylko w swoich wywodach przytacza szereg argumentów zupełnie nie związanych ze sprawą, co - w ocenie skarżącej - można odczytać jako preteksty zmierzające do prawnego usankcjonowania nieprawnej decyzji wójta gminy O..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o odrzucenie skargi, ewentualnie w przypadku gdyby ten wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć należy, że z przepisu art. 134 k.p.a. wynika dla organu odwoławczego obowiązek ustalenia w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, w pierwszej kolejności, kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
Zauważyć należy, że pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym.
Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06).
Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., II SA/Wa 598/13; wyroki NSA: z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może jednak nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z odwołania wynika, że pochodzi ono od podmiotu niebędącego stroną postępowania.
Taka sytuacja - zdaniem Sądu - miała miejsce w przedmiotowej sprawie i nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu dokonania oceny co do ewentualnego statusu strony.
W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że E.K. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy O. z [...] (znak [...]). Wzmiankowana decyzja niewątpliwie orzekała bowiem o zobowiązaniu U.K. (matki E.K.) do zwrotu kosztów w kwocie 57.539,68 zł tytułem odebrania, transportu, leczenia i utrzymania odebranych zwierząt w okresie od 12 stycznia 2016 r. do 5 czerwca 2016 r. Decyzja ta nakładała zatem określony obowiązek na U.K., a nie na E.K.
Oceny tej nie zmienia akcentowana przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego kwestia relacji rodzinnych: matka - córka, ich wzajemnych relacji rodzinnych, czy warunków materialnych związanych z obciążeniem koniecznością poniesienia kosztów nałożonego zobowiązania.
Trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że jedyną normą prawa materialnego, z której mógł wynikać przymiot strony dla E.K. stanowił przepis art. 7 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), statuujący odpowiedzialność dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia z tytułu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt.
Skoro zatem w orzeczonym decyzją z [...] (znak [...]) okresie od 12 stycznia 2016 r. do 5 czerwca 2016 r. właścicielem zwierząt była U.K., to tylko w stosunku do niej mogło zostać wydane orzeczenie co do obowiązku poniesienia wskazanych kosztów. Tym samym, jedynie ona - formalnie jako strona postępowania administracyjnego – jak to zostało wskazane wyżej, mogła zatem wykazać się interesem prawnym koniecznym dla zaskarżenia wskazanej decyzji. Niewątpliwie uprawnienia takiego (interes prawny) nie miała natomiast E.K., która mogła wykazać się jedynie interesem faktycznym (relacje rodzinne, finansowe).
Raz jeszcze zauważyć należy, że posiadanie interesu faktycznego nie jest wystarczające do żądania uruchomienia procedury administracyjnej i kwestionowania, jak w tym przypadku, w formie odwołania decyzji wydanej w stosunku do innego podmiotu (innej osoby – U.K.).
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
IB