Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A.P. w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskującej - M.Ł., powierzono pieczę bieżącą nad dzieckiem, co nie jest jednak równoznaczne z ustanowieniem jej opiekunem prawnym czy też byciem opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy. W związku z powyższym organ stwierdził, iż wobec niespełnienia warunków podmiotowych z § 4 ust. 2 ustawy, wnioskowane świadczenie M.Ł. nie przysługuje.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.Ł. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Stwierdziła, że powinna otrzymać świadczenie jako opiekun prawny dziecka, które mieszka z nią i nad którym powierzoną ma bieżącą pieczę, co sprawia, że zakres opieki jest maksymalnie zbliżony do władzy rodzicielskiej. Strona przywołała przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także powołała się na literaturę i orzecznictwo w zakresie praw i obowiązków opiekuna.
Decyzją z dnia [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zmianami) w związku w związku z art. 4 ust. 2, art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M.Ł. jest babcią dziecka - A.P. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]. sygn. akt [...] małoletnia A. P. została umieszczona u M. i J. małż. Ł., którym Sąd powierzył tymczasowo wykonywanie bezpośredniej pieczy nad małoletnią do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej. Z uzasadnienia wydanego postanowienia wynika, że rodzice małoletniej są niewydolni wychowawczo, w związku z uzależnieniem od alkoholu i środków psychoaktywnych.
Jak ustalono, małoletnia zamieszkuje czasowo u dziadków - M. J. małż. Ł., którzy zapewniają jej odpowiednie warunki opiekuńczo-wychowawcze i prawidłową opiekę, wobec czego uznano, iż powierzenie ww. tymczasowego wykonywania bezpośredniej pieczy nad dzieckiem będzie środkiem wystarczającym. W przypadku pozostałych dzieci sąd orzekł o ich umieszczeniu w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich orzekł o ograniczeniu władzy rodzicielskiej rodziców małoletniej poprzez powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnią dziadkom macierzystym.
Jednocześnie w pkt 5 orzeczenia, Sąd postanowił nie ustanawiać M. J. małż. Ł. rodziną zastępczą dla małoletniej. Mając na względzie powyższe okoliczności Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji organu I instancji o braku podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca określił w art. 4 ust. 2 ustawy krąg osób, którym może zostać przyznane świadczenie wychowawcze, przy czym M.Ł. nie należy zaś do żadnej ze wskazanych w przepisie tym grup. Kolegium nie zakwestionowało faktu, iż dziecko znajduje się pod stałą opieką wnioskującej i jej męża, jak i tego, że razem z nimi zamieszkuje. M. i J. Ł. są opiekunami dziecka i opiekują się nim tak jak rodzice - w potocznym tych słów rozumieniu, jednak obowiązujące przepisy nie dają organom administracji możliwości do rozstrzygania spraw na zasadzie podobieństw czy analogii. Z przywołanego postanowienia Sądu wynika jednoznacznie, iż dziecko znajduje się pod bieżącą pieczą dziadków, co nie jest równoznaczne z byciem rodzicem, opiekunem faktycznym czy opiekunem prawnym dziecka.
Organ podkreślił, że warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego określone zostały przez ustawodawcę w sposób szczegółowy i jednoznaczny, a decyzje wydawane w przedmiocie prawa do świadczeń nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy. Jednym z podstawowych warunków, jest wystąpienie z wnioskiem przez jedną z osób wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany, oznacza to, iż bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wskazane przez ustawodawcę. W sytuacji gdy z wnioskiem występuje osoba inna niż wskazana w powyższym przepisie, organ nie ma podstaw do przyznania świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.Ł. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego w szczególności poprzez nie wyjaśnienie kto w opinii organu jest opiekunem prawnym A. P. oraz dodatkowo naruszenie zasad dbania o dobro dziecka i rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W uzupełnieniu skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu oraz dodatkowo podniosła, że jest opiekunem zgodnie z orzeczeniem sądu – ma powierzoną pieczę bieżącą, której charakter obejmuje bycie zarówno opiekunem prawnym w zakresie prawa cywilnego, jak i gwarantem w zakresie prawa karnego, jak i wychowawcą. Zakres opieki jest maksymalnie zbliżony do władzy rodzicielskiej. Zdaniem skarżącej inna interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 prowadziłaby do naruszenia Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust.
2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27). Dodała, że podobnie zastosowanie tych unormowań Konstytucji, poprzez nierówne traktowanie dzieci znajdujących się poza faktyczną opieką rodziców oraz poza pieczą instytucjonalną przywołuje wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 532/18, utrzymany w mocy wyrokiem NSA I OSK 202/19. Powołała się ponadto na treść wyroku WSA w Łodzi wydanego w sprawie II SA/Łd 566/17.
W piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie w zaskarżonej decyzji prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z ar. 72 ust. 1 zd.1. i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku kontroli decyzja może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy babce jako osobie sprawującej bieżącą pieczę nad wnukiem na mocy orzeczenia sądowego przysługuje świadczenie wychowawcze
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 10 ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują.
Co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. Zasadę tę statuuje art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zgodnie z którym rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W realiach niniejszej sprawy zasada ta nie ma zastosowania, bowiem władza rodzicielska rodziców małoletniej A.P. została ograniczona poprzez powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnią dziadkom macierzystym.
Umieszczenie dziecka pod pieczą bieżącą babki nie daje podstaw do tego, aby uznać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145-153 k.r.o. Skarżąca nie została również ustanowiona rodziną zastępczą. Regulacja art. 1121 § 1 k.r.o. nie może więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej.
Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Piecza zastępcza, w myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest sprawowana w formie rodzinnej (rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka - art. 39 ust.
1) i instytucjonalnej (placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - art. 93 ust. 1). Na gruncie niniejszej sprawy oczywiste jest, że babka dziecka nie realizuje żadnej z przewidzianych tą ustawą form pieczy zastępczej, gdyż sąd rodzinny powierzył jej pieczę bieżącą. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że sprawując pieczę bieżącą babka wypełnia wszelkie obowiązki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka w zastępstwie jego rodziców.
Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiono opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka, sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka.
W dalszej kolejności wskazać należy, że Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Skoro Państwo systemowo wspiera rodziny w wychowywaniu i utrzymaniu dzieci, to osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka na takich samych zasadach jak rodzice wychowujące własne dzieci. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17, LEX nr 2358370 oraz WSA w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 421/14, LEX nr 1510896).
Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuprawnione należy uznać wynikające z ustawy ograniczenie w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2014 r. w sprawie IV SA/Gl 695/13).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną, uznając, iż w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnią wnuczką babka (skarżąca) jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych, od których ustawa uzależnia przyznanie tego świadczenia.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
IB