Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania P. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. organ I instancji uchylił w części prawo do świadczenia wychowawczego, przyznanego P. K. przez Burmistrza K. informacją z 25 października 2019 r. na dzieci K. K. i A. K. w ten sposób, iż odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 01.10.2019 r. do 31.05.2021 r.
W odwołaniu od tej decyzji P. K. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 27 ust. 1 ustawy, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Według odwołującego stronie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego, pomimo pozostawania dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, sprawowaną w porównywalnych, powtarzających się okresach. W odwołaniu podkreślono również, iż odwołujący nie był strona postępowania prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., które zostało zakończone decyzją z [...] r. i dotyczyło odwołania byłej żony wnioskodawcy - M. K..
Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), art. 2 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 13 ust. 18, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 – dalej w skrócie "ustawa"), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2019 r.; poz. 1177), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że z poczynionych przezeń ustaleń wynika, że 27.09.2019 r. P. K. złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: K. K. i A. K.. Informacją z 25.10.2019 r. organ I instancji przyznał stronie wnioskowane świadczenia (250 zł na syna K., przyjmując opiekę naprzemienną obojga rodziców). Również matce dziecka M. K. zostało przyznane świadczenie wychowawcze w kwocie 250 zł. Od takiej decyzji M. K. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Organ odwoławczy decyzją z [...] r., [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Tym samym uznano, iż świadczenie wychowawcze w powyższych okresach przysługuje M. K. w wysokości 500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji SKO uznało, że zawarta [...].06.2018 r. ugoda mediacyjna nie ustala opieki naprzemiennej, między ojcem i matką dziecka, a jedynie reguluje kontakty ojca z dzieckiem. Kluczowym w sprawie, jest zaś wyrok Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] r., zgodnie z którym powierzono obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dzieckiem K. K., a miejsce małoletniego ustanowiono przy matce dziecka.
Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 4 ust. 2, art. 2 pkt 16 ustawy, art. 58 i 58a ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy organ wyjaśnił, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, że P. K. jest ojcem dzieci: K.K. i A. K. Kwestią sporną, jest natomiast fakt, czy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można uznać, iż nad dzieckiem K. K. jest sprawowana opieka naprzemienna, pozwalająca na przyznanie i wypłacanie obojgu rodzicom świadczenia wychowawczego w kwocie po 250 zł. Omawiając niniejszą sprawę – zdaniem Kolegium - należało bliżej omówić dwa dokumenty, stanowiące postawę jej rozstrzygnięcia. Pierwszym z nich jest wyrok Sądu Okręgowego w Ł. [...] Wydział Cywilny Rodzinny, sygn. akt [...], który stanowi, iż: pkt 1 - rozwiązuje przez rozwód związek małżeński P. K. i M. E. K. (...); pkt 2 - powierza obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K. K. i ustala, że miejscem zamieszkania małoletniego jest miejsce zamieszkania matki M. K.; pkt 3 - zobowiązuje oboje rodziców do ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania K. K. i z tego tytułu zasądza /od P. K./ alimenty na rzecz małoletniego w kwocie po 550 /pięćset pięćdziesiąt/ złotych miesięcznie płatne do rąk M. K. do dnia 10 każdego miesiąca z ustawowymi odsetkami w przypadku uchybienia terminowi płatności raty; pkt 4 - nie orzeka o sposobie kontaktów P. K. z małoletnim K. K. Kolejnym dokumentem, zacytowanym w całości, który - według Kolegium - należy uwzględnić jest ugoda mediacyjna zawarta [...] czerwca 2018 r. przed adw.
D. W. mediatorem z Centrum Mediacyjnego przy Naczelnej Radzie Adwokackiej w W. oraz stałym mediatorem przy Sądzie Okręgowym w Ł. w sprawie oznaczonej sygn. akt: [...] Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. pomiędzy P.K. a M.K.
W ocenie organu odwoławczego samo pojęcie opieki naprzemiennej jest pojęciem nowym i dopiero po nowelizacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pojawiły się w tym zakresie pierwsze wzmianki. Z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, a także Kodeksu Postępowania Cywilnego w zakresie wprowadzenia instytucji opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Do tej pory opieka naprzemienna nie była uregulowana w przepisach, lecz jej orzekanie nie było też zakazane. W praktyce jednak polskie sądy niezwykle rzadko uciekały się do tego typu rozwiązań. Opieka naprzemienna jest systemem sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem, w którym to systemie dziecko po rozwodzie rodziców przebywa raz u jednego, raz u drugiego rodzica w podobnych okresach czasowych (np. po dwa tygodnie lub po miesiącu). Taki sposób wspólnego sprawowania władzy rodzicielskiej zapewnia równy kontakt z dzieckiem obojga rodziców i każdy z nich ma zapewniony udział w wychowaniu dziecka w takim samym stopniu, a nie tylko na zasadzie "weekendowego rodzica".
Otóż w przepisach procedury cywilnej, wprowadzono wprost możliwość orzeczenia, w którym sąd określi, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach oraz zastosowania do takiego orzeczenia przepisów dotyczących wykonywania kontaktów z dzieckiem, ponadto w k.p.c. również dodano możliwość uregulowania sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. To oznacza, że ustawodawca wprost dopuszcza możliwość orzekania przez sądy o opiece naprzemiennej. Zmianie uległy także przepisy Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego. Art. 58 § 1a k.r.o. otrzymał nową treść. Istotą zmiany jest wprowadzenie możliwości orzeczenia przez sąd wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie nawet bez pisemnego porozumienia małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej.
Dotychczas sąd mógł pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom tylko na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie o sposobie jej wykonywania. Jeżeli zatem rodzice nie porozumieli się w tym zakresie, sąd zawsze powierzał wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego - wtedy o opiece naprzemiennej nie mogło być mowy. Jedyną szansą na jej orzeczenie był więc zgodny wniosek obojga rodziców. Obecnie nawet bez pisemnego porozumienia rodziców teoretycznie istnieje szansa na orzeczenie opieki naprzemiennej. Zmiany te niewątpliwie idą z duchem czasu i być może spowodują częstsze stosowanie systemu opieki naprzemiennej, przełamując dotychczas panujący trend ograniczania władzy rodzicielskiej jednego z rodziców (najczęściej ojca) i powierzanie jej w pełni matce dziecka.
W dalszej kolejności organ odwołując się do legalnej definicji pojęcia "rodzina" w art. 2 pkt 16 ustawy stwierdził, że skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. W wyroku rozwodowym z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział Cywilny Rodzinny orzekł, iż powierza obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad K. K., i ustala, iż miejscem zamieszkania małoletniego jest miejsce zamieszkania matki M. K..
Jednocześnie od ojca na rzecz dziecka zostały zasadzone alimenty na rzecz małoletniego w kwocie po 550 zł miesięcznie, płatne do rąk M. K. do dnia 10 każdego m-ca z ustawowymi odsetkami w przypadku uchybienia terminu płatności raty.
Z kolei w zawartej ugodzie w ust. 1 (...) strony zgodnie ustalają, wspólną naprzemienną piecze nad wychowaniem i rozwojem małoletniego syna K. K., czego konsekwencją będzie pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej. Jeżeli w dalszej części wspomnianej ugody pozostałe jej postanowienia pozostawałyby w sprzeczności z ustępem 1, Kolegium taką opiekę naprzemienną by jak najbardziej uznało. Jednak w rozpoznawanej sprawie, nie można ograniczyć się do rozpoznania tylko ustępu 1 ugody, ponieważ w jej ustępie 2 strony zgodnie ustalają, iż stałym miejscem zamieszkania małoletniego syna stron będzie miejsce zamieszkania matki M. K.. Zaś pkt 3 ugody jest typowym ustanowieniem kontaktów ojca z małoletnim synem, poprzez wyszczególnienie dni, w których ojciec będzie miał kontakt z synem. Tylko jeden punkt tej ugody odnosi się do kontaktów syna z matką (święta, sylwester). Zdaniem organu odwoławczego naprzemienność sprawowanej opieki polega na jej wskazaniu, co do obojga rodziców.
Wprawdzie ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przewidział sytuację dzieci po rozstaniu rodziców, gdy obojgu z nich będzie przysługiwało świadczenie wychowawcze, tzn. wtedy gdy dziecko będzie można zaliczyć jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, ale będzie to miało miejsce tylko wówczas gdy zgodnie z orzeczeniem sądu, dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu (art. 2 pkt 16 zdanie trzecie ustawy). Opieka naprzemienna jest instytucją prawa rodzinnego pozwalającą na pozostawienie władzy rodzicielskiej i sprawowanie opieki nad dzieckiem obojgu rodzicom. W takiej sytuacji, sąd orzekając o opiece wskazuje okresy, w jakich rodzice naprzemiennie będą zamieszkiwać z dzieckiem i sprawować nad nim opiekę, np. w oparciu o plan wychowawczy. I w tych okresach, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, każdemu z rodziców przysługuje odpowiednio świadczenie wychowawcze na dziecko objęte opieką naprzemienną.
Natomiast nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, stale zamieszkuje z jednym z rodziców, taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem (vide: Odpowiedź na interpelację podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej B. M. z dnia 12 kwietnia 2016 r.). Dowodem zaistnienia opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugodą zawartą w postępowaniu mediacyjnym (taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). Jeśli jednak nie zawierają one stosownego zwrotu określającego tego rodzaju opiekę, lub jeśli jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie mimo, iż taki zwrot został przez mediatora użyty, to iż jest to opieka naprzemienna wykluczają pozostałe postanowienia tej ugody.
To rzeczą organów jest w takim przypadku samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie. Dla stwierdzenia opieki naprzemiennej konieczne jest ustalenie względnie równego podziału opieki nad dzieckiem. W rozpatrywanej sprawie tego brak. Co tydzień dziecko przebywa u ojca tylko w środy po zakończeniu lekcji, natomiast tylko wskazane piątki i weekendy spędza u ojca.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. K. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny nie zaś swobodny, przejawiający się w poczynieniu przez organ II instancji ustalenia - za decyzją Burmistrza K.- że ugoda mediacyjna zawarta [...] czerwca 2018 r. w Ł. przed mediatorem zatwierdzona następnie przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt: [...] ustanawia jedynie kontakty skarżącego z małoletnim synem K.K., a nie opiekę naprzemienną, pomimo że ugoda ta potwierdza pieczę naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych;
- - art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli przesłanek sprawowania opieki naprzemiennej, i w konsekwencji nieustalenie, czy możliwe jest zastosowanie normy art. 5 ust. 2a ustawy;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym zachodziły podstawy do uchylenia decyzji w zaskarżonej części i umorzenia postępowania;
- - art. 5 pkt 2a ustawy poprzez niezastosowanie i nieoparcie rozstrzygnięcia na obowiązujących przepisach prawa w zakresie zasad przyznawania świadczenia wychowawczego dla rodziców sprawujących opiekę naprzemienną nad dzieckiem i odmowę uchylenia wadliwej decyzji organu I instancji pomimo pozostawania dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach;
- - art. 2 pkt 16 ustawy, poprzez zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na legalnej definicji rodziny na normie nieobowiązującej w chwili wydawania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
W związku z zarządzeniem Sędziego z 27 sierpnia 2020 r., pismem z 7 września 2020 r. organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W replice na odpowiedź na skargę z 8 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz podtrzymał w całości skargę i zawarte w niej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Następnie stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. w przedmiocie świadczenia wychowawczego stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z obowiązującą na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm.) zasadą praworządności, unormowaną w art. 6 k.p.a., mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP) obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa. To zaś oznacza, że organy przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw co do istoty zobowiązane są działać na gruncie aktualnego, czyli obowiązującego w dacie orzekania, stanu prawnego. Powyższa zasada, co potwierdza lektura zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została naruszona w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Jak trafnie podniósł autor skargi organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował i oparł rozstrzygnięcie na nieobowiązującym przepisie art. 2 pkt 16 ustawy definiującym pojęcie "rodziny", któremu poświęcił zasadniczą część swoich rozważań.
Przepis ten, co ewidentnie umknęło organowi odwoławczemu, został uchylony przez art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 924 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca") z dniem 1 lipca 2019 r. Analogicznie rzecz się przedstawia także w przypadku przepisów art. 2 pkt 1 i 2 ustawy definiujących pojęcia "dochodu" i "dochodu członka rodziny", powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, uchylonych na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy nowelizującej, art. 5 ust. 3 ustawy uchylonego na mocy art. 1 pkt 4 lit. b ustawy nowelizującej oraz art. 7 ust. 2 ustawy, który to przepis został w całości uchylony mocą art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2019 r. W podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie został natomiast przywołany przepis art. 27 ustawy, normujący sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy problematykę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z treścią art. 27 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 1). Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 2).
Na tle przywołanego unormowania w piśmiennictwie przedmiotu ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym z uwagi na art. 28 ustawy, wskazujący na stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach o świadczenia wychowawcze, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami tego prawa procesowego, zawartymi w tym kodeksie. W tym zakresie wydanie decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego – zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego – celem wydania na końcu decyzji podlegającej kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji).
Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r.), chociaż w literaturze przedmiotu także znajdują się stanowiska przeciwne. Tym samym w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. W sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne – zdaniem komentującego – w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (poprzez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (vide: Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, Blicharz Jolanta (red.), Glumińska-Pawlic Jadwiga (red.), Zacharko Lidia (red.), autor fragmentu Robert Prokop - Lex).
Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 27 ustawy w swojej konstrukcji jest przepisem podobnym do przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 - dalej w skrócie "u.ś.r."). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu.
Ponadto dominujący jest pogląd, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Jednocześnie NSA wskazał, że zgodzić się można ze stanowiskiem, które prezentuje skarżący kasacyjnie, że konstytutywny charakter decyzji nie zawsze musi oznaczać, iż decyzja taka powoduje powstanie, ustanie lub zmianę stosunku prawnego ze skutkiem od chwili jej wydania na przyszłość. W literaturze przedmiotu można zauważyć niejednolitość stanowisk w zakresie rozumienia istoty decyzji o charakterze konstytutywnym i ostrości podziału decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne. Wyrażany jest także pogląd, że jedna decyzja administracyjna może zawierać elementy konstytutywne jak i deklaratoryjne (por.: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 349-350; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.66-67).
Niezależnie jednak od wskazanych powyżej wątpliwości co przydatności podziału decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne i konsekwencji prawnych, jakie z cech tych decyzji się wywodzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną.
Jak podkreślił NSA w dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń.
Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc).
Sąd drugiej instancji zauważył także, że w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12 (lex nr 1366412) dotyczącym wykładni art. 32 ust. 1 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Z względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten z uwagi podobieństwo regulacji zawartych w art. 27 ust. 1 i art. 25 ustawy należy także odnieść do wykładni art. 27 ust. 1 ustawy.
Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/18 wywodząc w jego uzasadnieniu, że decyzja wydana w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy ma oczywiście charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata. Spór koncentruje się na tym, czy następuje to z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie, czy też z momentem wcześniejszym, ustalonym przez organ na podstawie okoliczności stanu faktycznego. Tymczasem charakter konstytutywny decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28 października 2009 r. II GSK 153/09, A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). Podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok SN z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19).
Stanowisko, że decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji), znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r.; por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17, wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16, wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17). Pogląd ten wydaje się być tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 ustawy.
Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela przytoczone powyżej poglądy judykatury oraz piśmiennictwa przedmiotu i uważa, że uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego wywołuje skutki ex nunc (na przyszłość), czy też mówiąc inaczej od daty wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej. Jak wynika z akt sprawy P. K. na mocy informacji z 25 października 2019 r. miał przyznane przez Burmistrza K. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. i A.K. na okres od 01.10.2019 r. do 31.05.2021 r. W rozpatrywanej sprawie natomiast decyzją organu pierwszej instancji z [...] r., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium z [...] r. uchylono w części przysługujące skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko K. K. z mocą wsteczną, począwszy od 01.10.2019 r. do 31.05.2021 r. Zasadniczym powodem wydania decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego, jest prezentowany obecnie pogląd, że ugoda mediacyjna zawarta [...] czerwca 2018 r. przed adwokatem D. W. mediatorem z Centrum Mediacyjnego przy Naczelnej Radzie Adwokackiej w W. oraz stałym mediatorem przy Sądzie Okręgowym w Ł. w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. nie ustala opieki naprzemiennej między ojcem dziecka P. K. a matką dziecka M.K., a jedynie reguluje kontakty ojca z dzieckiem K.K. A zatem, orzekając o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną za okres już skonsumowany, organy obu instancji naruszyły art. 27 ustawy.
Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że żaden przepis ustawy nie wiąże skutku prawokształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych ani też uchylenie decyzji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie następuje na korzyść strony. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że organy obu instancji na podstawie art. 27 ustawy nie mogły orzec o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego począwszy od 01.10.2019 r. W tym zakresie, organy powinny ewentualnie rozważyć przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Mając na uwadze problematykę rozpatrywanej sprawy, a mianowicie spór pomiędzy stronami postępowania co do sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców nad Kasprem K. dostrzec należy, że w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 5 ust. 2a ustawy stanowił, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu lektura akt sprawy pozwala uznać za trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zaprezentowane w obszernych motywach kontrolowanej decyzji, wedle którego skarżący co prawda legitymuje się zatwierdzoną przez Sąd ugodą, niemniej jednak z jej treści wynika, że reguluje ona wyłącznie kontakty syna z ojcem.
Rozważana ugoda, poddana dogłębnej analizie organ odwoławczego, bezspornie nie normuje zasad sprawowania opieki naprzemiennej obojga rodziców. Ta zaś, co wprost wynika z art. 5 ust.2a ustawy, powinna być sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. Z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy okresy przybywania dziecka u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się. O tym, że okresy przebywania dziecka u każdego z rodziców muszą być mniej więcej równe świadczy przede wszystkim sposób ustalania dla każdego z rodziców kwoty świadczenia, a mianowicie, że kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Tym samym zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z opieką naprzemienną nie zasługują na uwzględnienie.
Wobec stwierdzonych wyżej naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia niniejszego wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Organ powinien przede wszystkim uwzględnić obowiązującą w demokratycznym państwie prawa zasadę praworządności oraz fakt, że zmiana decyzji lub jej uchylenie, może nastąpić wyłącznie ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (na przyszłość).
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 497 złotych składa się: wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł. dc