Uzasadnienie
S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 13 czerwca 2022 r., nr SKO.4161.11.22, w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości, ponieważ zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. organ, który wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia musi wziąć pod uwagę m.in. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Jest to jeden z punktów wytycznych ww. przepisu i nie może zostać pominięty przy wydaniu ponownej decyzji.
Strona skarżąca wskazała, że 5 czerwca 2020 r. firma Eko Region wystąpiła do Burmistrza Pajęczna z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia "powiększenie pojemności składowiska odpadów innych niż niebezpieczne poprzez zmianę układu wjazdu technologicznego oraz poprzez podwyższenie rzędnych składowiska na podkwaterach IIa i IIb", a ten z kolei zwrócił się do organów specjalistycznych o opinie i uzgodnienia niezbędne m.in. do wydania decyzji. Firma Eko Region zleciła firmie zewnętrznej AK NOVA sp. z o.o. o wykonanie raportu, na podstawie którego każda z poproszonych instytucji wydała opinie/postanowienie. Z uwagi na zakres inwestycji i zakwalifikowaniu przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w toku postępowania skarżące Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie niezależnych badań/analiz czynników wpływających na środowisko.
Jednak takowych nie przeprowadzono, żaden z organów specjalistycznych nie sprawdził we własnym zakresie prawdziwości danych w raporcie uznając, że sam raport jest wystarczający i wydane pozytywne opinie bazują wyłącznie na raporcie inwestora.
Stowarzyszenie dodało, że ogromy sprzeciw społeczny jest podyktowany obawą przed skutkami decyzji, która będzie nieodwracalna i będzie miała wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi. W związku z powyższym strona skarżąca zwróciła się do Sądu o uchylenie decyzji SKO w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia domagając się dodatkowych badań oraz niezależnego dodatkowego raportu, aby podejmując decyzję wykluczyć, iż zostały pominięte lub nieujęte ważne zagadnienia, które w sposób nieodwracalny będą miały wpływ na środowisko. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Stowarzyszenie podniosło, że domaga się również uwzględnienia w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych oraz zaproponowanie dodatkowego nowego wariantu.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o oddalenie sprzeciwu podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 14 lipca 2022 r. wezwano skarżące Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych sprzeciwu przez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia sprzeciwu i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżące Stowarzyszenie nadesłało m.in. odpis z ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Pajęczańskiego z 4 maja 2022 r., nr EKZ.510.8.2022, wskazujący na sposób reprezentacji strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Powyższy przepis oznacza, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na skutek skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (a także bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej.
W orzecznictwie podkreśla się, że wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, lecz wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13, CBOSA).
Rozpoznawany w niniejszej sprawie sprzeciw dotyczy decyzji SKO wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) – w skrócie: "u.i.o.ś.". Zatem w pierwszej kolejności to na gruncie tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych źródeł legitymacji procesowej Stowarzyszenia do wniesienia sprzeciwu.
Zgodnie ze szczególna regulacją zawartą w art. 44 ust. 3 u.i.o.ś. organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Dyspozycja przepisu ww. przepisu wskazuje wyraźnie na to, że warunkiem legitymacji czynnej jest powiązanie interesu prawnego z celami statutowymi. Dlatego ocenę legitymacji skargowej Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu należy dokonywać również przez pryzmat art. 50 § 1 p.p.s.a. i przewidzianego w nim wymogu mieszczenia się skargi "w zakresie statutowej działalności" skarżącej organizacji społecznej. Treść konkretnych postanowień zawartych w statucie nie może już być interpretowana w sposób rozszerzający, a wręcz musi być tłumaczona wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesów prawnych innej osoby – a w konsekwencji także w następującym po danym postępowaniu administracyjnym, postępowaniu sądowoadministracyjnym – skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych.
W konsekwencji w orzecznictwie przyjmuje się, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA: z 2 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 911/06 oraz z 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (względnie dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organizacja społeczna w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna mogłaby uzyskać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych – jak np.: "ochrona przyrody", "ochrona krajobrazu", "ochrona środowiska", czy "ochrona zwierząt" – bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną, niż w przypadku prokuratora i ww. Rzeczników, konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi (sprzeciwu) "w zakresie jej statutowej działalności". Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej (por. np. postanowienia NSA: z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1005/12; z 10 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1059/12; z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13; z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2176/14 – CBOSA).
Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06 (CBOSA): "Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Chodzi przy tym o związek merytoryczny o charakterze prawnym, a nie wyłącznie faktycznym (por. wyrok WSA z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06 - CBOSA).
Z § 6 ust. 1 znajdującego się w aktach administracyjnych statutu Stowarzyszenia wynika, że celem działalności Stowarzyszenia jest:
̶ prowadzenie działalności edukacyjnej i kulturalnej, zwłaszcza w zakresie inicjowania, wspierania i pomocy w przedsięwzięciach edukacyjno-kulturalnych, i gospodarczych na rzecz rozwoju oświaty, kultury, nauki, sportu i rekreacji, a w szczególności na rzecz rodzin, dzieci i młodzieży, a także wspieranie dzieci i młodzieży oraz rodzin w trudnej sytuacji życiowej;
̶ ochrona interesów społeczności lokalnej i dobrego wizerunku wsi;
̶ aktywizowanie mieszkańców wsi do działań na rzecz rozwoju środowiska lokalnego;
̶ organizacja życia społecznego w zakresie kultury, turystyki, sportu oraz kultywacji tradycji obyczajowych i historycznych związanych z lokalnym środowiskiem;
̶ inspirowanie działań na rzecz wzrostu świadomości ekologicznej oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;
̶ ochrona i zabezpieczenie dóbr kultury materialnej i naturalnej wsi D. (W.:, opieka nad pomnikami historycznymi tj.: schrony/bunkry, groby Szlachciców oraz wiejskie kapliczki);
̶ współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeniami i innymi organizacjami o podobnym lub zbliżonym profilu działania w kraju i za granicą, których pomoc organizacyjna i finansowa może przyczynić się do rozwoju wsi, regionu;
̶ wspieranie działań na rzecz rozwoju turystyki;
̶ wspomaganie rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych;
̶ wspieranie demokracji i budowanie społeczeństwa obywatelskiego w środowisku lokalnym;
̶ popieranie i wspomaganie inicjatyw młodzieżowych, wypoczynek dzieci i młodzieży, krajoznawstwo i turystyka społeczna;
̶ działania na rzecz aktywizacji społecznej i kulturalnej młodzieży;
̶ aktywizacja ludzi starszych, integracja międzypokoleniowa;
̶ działalność charytatywna na rzecz osób niepełnosprawnych;
̶ upowszechnianie kultury fizycznej i sportu w środowisku wiejskim;
̶ poprawa standardu życia społeczności wiejskiej;
̶ promowanie i organizowanie wolontariatu;
̶ promocja zatrudnienia i aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy;
̶ inicjowanie i koordynowanie wspólnych przedsięwzięć podejmowanych w interesie mieszkańców wsi oraz członków Stowarzyszenia;
̶ reprezentowanie interesów Stowarzyszenia wobec instytucji państwowych, samorządowych i organizacji społecznych;
̶ realizowanie wniosków i postulatów członków Stowarzyszenia, w granicach dozwolonych prawem.
Z kolei ust. 2 § 6 Statutu stanowi, że cele Stowarzyszenia realizowane są poprzez:
- 1) współdziałanie z samorządem lokalnym, administracją państwową, placówkami naukowo-badawczymi, instytucjami kulturalnymi oraz organizacjami pozarządowymi;
- 2) uczestnictwo w projektach finansujących cele zbieżne z celami Stowarzyszenia;
- 3) wymianę młodzieży;
- 4) współpracę z innymi organizacjami, stowarzyszeniami i instytucjami krajowymi i zagranicznymi w zakresie realizacji celów Stowarzyszenia;
- 5) inicjowanie, koordynowanie, przygotowanie i realizację wspólnych przedsięwzięć służących prowadzonej przez członków działalności, jej rozwoju i współpracy z innymi podmiotami;
- 6) reprezentowanie członków wobec innych podmiotów w zakresie koordynowanej przez Stowarzyszenie wspólnej polityki gospodarczej, społecznej, kulturalnej, oświatowej, wspieranie działalności sportowej oraz dziedzictwa kulturowego;
- 7) wspieranie finansowe, rzeczowe i organizacyjne członków realizujących cele statutowe Stowarzyszenia;
- 8) promowanie i wdrażanie działań w dziedzinie ekologii;
- 9) organizowanie cyklicznych imprez kulturalnych;
- 10) podejmowanie działań zmierzających do pozyskiwania środków finansowych na projekty sprzyjające rozwojowi wsi D.;
- 11) promocję prowadzonej przez członków działalności, pozyskiwanie inwestorów dla realizowanych przez Członków i Stowarzyszenie wspólnych przedsięwzięć;
- 12) wspomaganie członków Stowarzyszenia w realizacji zadań własnych i zleconych, informowanie społeczności lokalnych o celach i przedsięwzięciach Stowarzyszenia;
- 13) pozyskiwanie i wykorzystywanie środków pomocowych Unii Europejskiej oraz innych krajowych i międzynarodowych instytucji finansowych;
- 14) podejmowanie działań organizacyjnych i inwestycyjnych mających na celu zrównoważony rozwój członków oraz rozwój przedsiębiorczości na terenie objętym działaniem Stowarzyszenia;
- 15) inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw służących społeczno-gospodarczemu rozwojowi społeczności objętych działaniem członków Stowarzyszenia;
- 16) wspieranie i popieranie przedsięwzięć, organizacji lub osób działających zgodnie z celami statutowymi Stowarzyszenia;
- 17) organizację szkoleń, seminariów, warsztatów udział w wystawach, targach, oraz prezentacjach;
- 18) propagowanie i inicjowanie prowadzenia działalności gospodarczej i aktywizacji zawodowej na terenie objętym działaniem;
- 19) nawiązywanie współpracy partnerskiej z organizacjami i stowarzyszeniami państw Unii Europejskiej;
- 20) inne działania sprzyjające realizacji statutowych celów Stowarzyszenia.
W ocenie Sądu, tak sformułowane w Statucie przedmiot działalności i cele Stowarzyszenia – nie dają dostatecznych podstaw do wyprowadzenia legitymacji skargowej tej organizacji w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zwiększeniu składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne nie pozostaje w wymaganym, bezpośrednim (a nie tylko pośrednim) związku z tak określonym zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia. Postanowienia statutu tylko w marginalnym zakresie odnoszą się do proekologicznej działalności Stowarzyszenia (inspirowanie działań na rzecz wzrostu świadomości ekologicznej oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego), jak i sposobów realizacji celów w tym zakresie (promowanie i wdrażanie działań w dziedzinie ekologii). Wszystko to prowadzi do wniosku, że wynikający ze Statutu zakres działalności skarżącego Stowarzyszenia (verba legis: "zakres jego działalności statutowej") – ustalony na podstawie określonych w statucie celów działalności Stowarzyszenia i sposobów ich realizacji – nie dają podstaw do ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku tego zakresu ze sprawą, w jakiej zapadła zaskarżona decyzja SKO. Tym samym nie może być on podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji skargowej w rozpoznawanej sprawie.
Dodać przy tym należy, że samo spełnienie przez organizację społeczną przesłanki uprzedniego "brania udziału w postępowaniu administracyjnym" nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi (sprzeciwu) na akt (decyzję, postanowienie) wydany w tym postępowaniu. Przesądza o tym normatywna odrębność regulacji art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w tym postępowaniu, nie daje zaś takich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To ostatnie postępowanie wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13, CBOSA).
W związku z powyższym sąd administracyjny, orzekający w sprawie, nie jest w żaden sposób związany postanowieniem organu I instancji, dopuszczającym skarżące Stowarzyszenie do udziału w sprawie na prawach strony.
Niezależnie od braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu w oparciu o cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia, wątpliwości sądu budzi również spełnienie przez ten podmiot warunku prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, co jest wymagane wprost przepisem art. 44 ust. 1 u.i.o.ś.
Jak wynika bowiem z nadesłanego przez stronę skarżącą odpisu z ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę Pajęczańskiego z 4 maja 2022 r., nr EKZ.510.8.2022, S. zostało wpisane do ewidencji 8 kwietnia 2022 r. Materialnoprawną podstawę wpisu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2261). Zgodnie zaś z art. 40a ust. 1 tej ustawy stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Organ nadzorujący dokonuje wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis, jeżeli nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41 (art. 40a ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). W orzecznictwie sądowych podkreśla się, że wpis do ewidencji stowarzyszeń ma znaczenie konstytutywne dla powstania stowarzyszenia zwykłego. Skoro zatem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie 5 czerwca 2020 r. (art. 61 § 3 k.p.a.), a wpis skarżącego Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych miał miejsce dopiero 8 kwietnia 2022 r., to oznacza, że warunek, o którym mowa w art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. nie został spełniony.
Jeżeli natomiast, w świetle powołanego przepisu, skarżące Stowarzyszenia nie było uprawnione do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to tym bardziej nie było uprawnione do złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (art. 44 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.i.o.ś.).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw jeżeli z innych przyczyn wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca sprzeciw postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy sprzeciw, jako wniesiony przez podmiot nieuprawniony, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 p.p.s.a.).
a.bł.