Uzasadnienie
II SA/Łd 617/23
Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2023 r. (znak: SKO.4141.71.23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu - działając na podstawie oraz art. 17 i art. 24 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Uniejów z 25 stycznia 2023 r. (znak: MGOPS.4702.55.2023) i orzekło co do istoty poprzez przyznanie A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad W. M. w okresie od 23 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2.119,00 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2023 r. do 31 października 2024 r. w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie.
Z akt sprawy wynika, że 29 grudnia 2021 r. wpłynął do MGOPS w Uniejowie wniosek A. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. M. Decyzją z 25 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania spornego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uznał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest fakt, że niepełnosprawność W. M. nie powstała w dacie określonej tym przepisem.
Od powyższej decyzji odwołała się A. M. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, K 38/13, na skutek którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej wyżej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na poparcie stanowiska przytoczono też szereg wyroków sądów administracyjnych. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie spornego świadczenia.
Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przyznało skarżącej sporne świadczenie w okresie od 23 grudnia 2022 r. do 31 października 2024 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, ur. [...] marca 1952 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzeczeń o Niepełnosprawności w P. z [...] października 2022 r.). Nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności W. M., znaczny stopień daruje się natomiast od 30 września 2022 r.
Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, którym orzeczono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Rozważając skutki tego orzeczenia Kolegium wskazało, że analizowany wyrok Trybunał z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.
Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. M. nie budzi wątpliwości. Sprawowana przez A. M. opieka ma, w ocenie Kolegium, charakter stały i długoterminowy uzasadniający przyjęcie, że istnieje bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką.
Mając na uwadze stan prawny i faktyczny rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad W. M. powinno przysługiwać A. M. od 23 grudnia 2022 r. (art. 24 ust. 2a ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać do 31 października 2024 r. (art. 24 ust. 4 ustawy).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. M. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało nieprzyznanie skarżącej świadczenia począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od 1 września 2022 r. Mając na uwadze powyższy zarzut strona wniosła o: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; uchylenie zaskarżonej decyzji w części, zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a ustawy umożliwia zatem nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności mającym charakter prejudycjalny dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przy ustalaniu daty rozpoczęcia wypłaty świadczenia organ bierze zatem pod uwagę dwie okoliczności: datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności oraz dochowanie 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Inaczej mówiąc - skorzystanie z tego unormowania przez stronę obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy od dnia wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności podopiecznego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, skarżąca wskazała, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony 30 września 2022 r., co wynika z treści samego orzeczenia o nr [...].
Natomiast wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 29 grudnia 2021 r. - tak więc został zachowany 3 miesięczny termin określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Motywując swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został przez stronę 29 grudnia 2022 r., a zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczenich rodzinnych. Jednakże, jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, znaczny stopień niepełnosprawności u W. M. ustalono od 30 września 2022 r., czyli dopiero od tego dnia, a nie od 1 września 2022 r. można byłoby uznać, że spełniona jest przesłanka występująca po stronie osoby niepełnosprawnej. Przede wszystkim jednak A. M. wykonywała pracę na umowę zlecenie do 22 grudnia 2022 r. Należało zatem uznać, że dopiero z tym dniem zrezygnowała ona z zatrudnienia w rozumieniu ustawy i w związku z tym wystąpiła niezwłocznie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 dotyczącej osoby sprawującej opiekę nastąpiło tym samym od 23 grudnia 2022 r. Ponadto organ zauważył, że w oświadczeniu z 10 stycznia 2023 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, A. M. wskazała, że "(...) teraz (po zakończeniu zatrudnienia -przypis Kolegium) podjęłam opiekę całodobową nad mamą".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w odpowiedzi na skargę nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. [dalej: ustawa p.p.s.a.]).
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie niniejszej bezsporne jest, że matka skarżącej A. M. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] października 2022 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do 31 października 2024 r. Z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wystąpiła 29 grudnia 2022 r. Bezsporne jest również to, że skarżąca w dniu 22 grudnia 2022 r. zakończyła stosunek pracy na podstawie umowy zlecenia (umowa zawarta w dniu 23 listopada 2022 r. – umowa zawarta na czas określony jednego miesiąca).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, uchylając w całości decyzję organu I instancji, orzekło co do istoty i przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką W. M. od 23 grudnia 2022 r. do 31 października 2024 r. Organ odwoławczy nie kwestionował zasadności przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczył natomiast jego zakres czasowy, przyznając wnioskowane świadczenie od dnia następującego po dniu zakończenia stosunku pracy – umowy zlecenia (22 listopada 2022 r.) do 31 października 2024 r. (data końcowa wskazana w orzeczeniu o uznaniu matki skarżącej za niepełnosprawna w stopniu znacznym).
Sporna między stronami w niniejszej sprawie jest kwestia daty początkowej, od której skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy przyznając skarżącej świadczenie od 23 grudnia 2022 r. de facto w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia oprócz opisania stanu faktycznego spraw i przytoczenia stosownych przepisów nie uzasadnił swojego stanowiska co do ustalenia wskazanego terminu początkowego przyznania świadczenia. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę wskazując, iż wynika to z faktu spełnienia warunków z art. 17 ustawy dopiero w dacie zakończenia zatrudniania. Zdaniem skarżącej natomiast świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane od 1 września 2022 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Wskazać w tym miejscu należy, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy i przesądzenia, że rację w sporze należy przyznać organowi, a fakt niepełnego uzasadnienia przez organ co do terminu przyznania świadczenia nie miał wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie, które jest – w ocenie Sądu – w pełni prawidłowe.
Na kanwie tak określonego stanu sprawy trzeba przywołać jeszcze treść art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym to przepisem, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu, mającym charakter prejudycjalny dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania jest obwarowane wystąpieniem przez osobę ubiegającą się oświadczenie ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i spełnianie przesłanek do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca sprecyzował tzw. przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są: niepodejmowanie zatrudnienia lub faktyczna rezygnacja z wykonywanej dotychczas pracy, jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności - w rozpoznawanej sprawie niepełnosprawną matką.
W realiach niniejszej sprawy co do zasady skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z zachowaniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nabywa prawo do tego świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Istotne jest jednak, iż może to nastąpić dopiero po spełnieniu wszystkich warunków do przyznania świadczenia, w tym warunku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika natomiast z przedstawionego stanu faktycznego sprawy rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła tuż przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (22 grudnia 2022 r. – w dacie zakończenia umowy o pracę – umowy zlecenia). Świadczenie to przysługuje zatem dopiero po spełnieniu tego warunku, czyli w dniu następującym po zakończeniu umowy zlecenia (rezygnacji, zakończeniu z dotychczasowej pracy).
Fakt, iż przed podjęciem tego zatrudnienia strona również sprawowała opiekę nad matką nie daje podstaw organowi do wypłaty swego rodzaju "wyrównania" świadczenia z pominięciem tego okresu zatrudnienia, w których strona świadczyła pracę, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące te kwestie nie przewidują takiej możliwości.
Reasumując, w ocenie Sądu, zasadną jest konstatacja, że w przypadku skarżącej dopiero w dacie zaprzestania świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, a przesłanki te muszą być spełnione łącznie aby świadczenie mogło być przyznane. Innymi słowy, ewentualne prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od września 2022 r. zostało "przerwane" przez utratę w listopadzie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez podjęcie zatrudnienia. Skarżąca jako osoba pozostająca w stosunku zatrudniania w okresie od 23 listopada 2022 do 22 grudnia 2022 r. nie spełniała przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, iż organ zastosował w sposób prawidłowy art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego już od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, a dopiero od daty spełnienia warunku rezygnacji z zatrudniania, które miało miejsce w dniu 22 grudnia 2022 r.
Wskazać należy, iż zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika z niewłaściwego rozumienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 powoływanej ustawy. Organ bowiem co do zasady nie kwestionował prawa skarżącej do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Określenie natomiast innego terminu początkowego wynikało z faktu spełnienia dopiero w późniejszym terminie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia. Nie miało to zatem żadnego związku z kwestią interpretacji przesłanki z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Reasumując, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu została wydana zgodnie z art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie nie doszło do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku.
ds