Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 2 maja 2023 r. znak: SKO.4146.381.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. S. od zawiadomienia Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 12 stycznia 2023 r., znak: SŚR.526.5007.2022.DW o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 2 września 2022 r. E. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zduńska Wola o wypłatę dodatku węglowego wskazując jako miejsce zamieszkania miejscowość Z., ul. [...].
Odrębnym wnioskiem z 2 września 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego wystąpiła córka E. S. – A. Z., która mieszka przy ul. [...], w oddzielnym domu jednorodzinnym.
W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 10 stycznia 2022 r. ustalono, że E. S. mieszka w domu jednorodzinnym na posesji przy ul. [...]. Na tej samej posesji znajduje się drugi budynek, w którym mieszka jej córka. Są to dwa całkowicie odrębne gospodarstwa domowe. Dom ogrzewany jest piecem na węgiel i drewno typu "koza". Wnioskodawczyni nigdy nie występowała o ustalenie odrębnego adresu.
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Zduńska Wola przyznał A. Z. dodatek węglowy w kwocie 3000 zł.
Pismem z 12 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Zduńska Wola poinformował E. S., że jej wniosek z 2 września 2022 r. został pozostawiony bez rozpoznania, na podstawie art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 141 - dalej w skrócie "u.d.w."), wedle którego w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Organ zauważył, że 2 września 2022 r. został złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego na ten sam adres miejsca zamieszkania.
Ponadto, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni (dwa budynki pod tym samym adresem na jednej posesji) brak jest podstaw do zastosowania art. 2 ust. 3d u.d.w.
Pismem z 11 kwietnia 2023 r. E. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta Zduńska Wola o wyjaśnienie dlaczego nie otrzymała dodatku węglowego.
Następnie 12 kwietnia 2023 r. E. S. wniosła odwołanie od powyższego pisma Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 12 stycznia 2023 r. wskazując, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem, ponieważ uważa, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania dodatku węglowego.
Odpowiadając na pismo z 11 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na definicję pojęcia "budynek" unormowaną w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), a następnie wyjaśnił, że pojęcie "budynek" nie jest tożsame z określeniem "lokal mieszkalny". W tym przypadku nie został spełniony warunek wymagany do przyznania dodatku węglowego, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 2 ust. 3d.
Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 2 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że według art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Od decyzji administracyjnej wydanej w związku z załatwieniem sprawy administracyjnej stronie postępowania przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Uruchomienie toku instancji poprzez wniesienie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy toczy się sprawa administracyjna (art. 1 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy została wydana decyzja administracyjna kończąca to postępowanie (art. 104 § 1 k.p.a.), z tym zastrzeżeniem, że postępowanie to musi dotyczyć spraw administracyjnych załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.).
Niedopuszczalne jest odwołanie od aktu administracyjnego niebędącego decyzją, jak również niedopuszczalne jest odwołanie w przypadku, gdy decyzja administracyjna nie została wydana. Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze ostatecznego postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania, co może nastąpić z przyczyn podmiotowych (brak legitymacji do zaskarżenia decyzji), bądź przedmiotowych (zaskarżenie aktu niebędącego decyzją, brak decyzji). Zdaniem organu odwoławczego odwołanie E. S. nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zaskarżone do Kolegium pismo Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 12 stycznia 2023 r. informujące stronę o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o wypłatę dodatku węglowego nie jest decyzją administracyjną. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający.
Skierowanie do wnioskodawcy przedmiotowej informacji ma swoje umocowanie w art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 141), stanowiącym, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu E. S. wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i podkreśliła, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania dodatku węglowego. Skarżąca nie rozumie dlaczego dotychczas nie wydano decyzji w sprawie dodatku węglowego i nie podano powodu dlaczego dodatek jej nie przysługuje, tym bardziej, że wszyscy już dawno dostali powiadomienia o przyznaniu dodatku. W podsumowaniu skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie należnej kwoty dodatku węglowego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd, po przeanalizowaniu w zakreślonych wyżej granicach załączonych do sprawy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu stwierdzające niedopuszczalność odwołania E. S. od zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o przyznanie dodatku węglowego odpowiada przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczkuje tego skarżąca.
Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wyjaśnić wobec tego trzeba, że po wniesieniu odwołania przez określony podmiot, obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "stwierdza" ma charakter kategoryczny i uzasadnia konkluzję, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zastosowania art. 134 k.p.a., w każdym przypadku, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek niedopuszczalności odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn, a mianowicie z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo tego, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organ odwoławczy wynika, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawę z wniosku E. S. w przedmiocie dodatku węglowego w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., która zawierałaby elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po myśli art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 - § 3 k.p.a.).
W sprawie niespornym jest, że organ pierwszej instancji pismem z 12 stycznia 2023 r. zawiadomił skarżącą w trybie art. 2 ust. 3b u.d.w. o pozostawieniu jej wniosku w przedmiocie przyznania dodatku węglowego bez rozpoznania. Przepis ten stanowi mianowicie, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o której mowa w art. 2 ust. 3b u.w.d. stanowi analogię do instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.
Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA 2014/1/2, OSP 2014/5/53, Prok.i Pr.-wkł. 2014/11-12/48, Lex nr 1356405) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Według NSA nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz.
Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz /w:/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Czynność ta bowiem nie potwierdza ani nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo, że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., było wadliwe – wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że sporne pismo organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2023 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, ma ono charakter czynności materialnotechnicznej. Innymi słowy, skoro w rozpatrywanej sprawie organ nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to odwołanie jest w tym wypadku niedopuszczalne. Przypomnieć trzeba, że według art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko do jednej instancji. W sprawie zachodzi wobec tego oczywisty przypadek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziwszy, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne, zobligowane było wydać zaskarżone postanowienie.
Kończąc rozważania wyjaśnić należy, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu było wyłącznie postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 k.p.a. W rzeczonym postępowaniu Sąd nie badał, czy skarżąca spełnia przesłanki materialnoprawne do przyznania dodatku węglowego, czy też ich nie spełnia, a co za tym idzie, czy organ powinien przyznać wnioskodawczyni dodatek węglowego (względnie wydać decyzję o odmowie przyznania dodatku węglowego), czy też zasadnym było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Wyjaśnić wreszcie trzeba mając na uwadze treść skargi, że Sąd nie posiada kompetencji do przyznania stronie dodatku węglowego. Jeśli więc E. S. chciałaby zakwestionować prawidłowość czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to mogłaby to uczynić jedynie poprzez zastosowanie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, co w przypadku skargi na bezczynność oznacza uprzednie złożenie ponaglenia zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dj