Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 ust. 2, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] r., nr [...] o odmowie przyznania D.B. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego w miesiącu styczniu 2020 r.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Burmistrz Miasta O. odmówił D.B. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego w miesiącu styczniu 2020 r.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że kolejny raz otrzymał decyzję odmowną, a nie zgadza się z tym, ponieważ spełniał warunki do otrzymania zasiłku okresowego. Skarżący podkreślił, że jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną. Ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości zarejestrowania się w urzędzie pracy. Leczy się bezterminowo. Nie posiada własnych środków finansowych, a ośrodek nie zapewnia odzieży, artykułów higienicznych, artykułów piśmienniczych, znaczków pocztowych, doładowań do telefonu, co było jest powodem starania się o zasiłek okresowy. Dwukrotnie otrzymał na wyżej wymienione rzeczy zasiłek celowy w wysokości 150 zł, co było niewystarczające, aby mógł zaspokoić swoje potrzeby.
Organ drugiej instancji uznając decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa podniósł, że 16 stycznia 2020 r. D.B. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący przebywa w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w G. od 23 kwietnia 2019 r. Jest osobą samotnie gospodarującą bez dochodu, bez możliwości podjęcia zatrudnienia czy zarejestrowania się w urzędzie pracy ze względu na pobyt w ośrodku. Skarżący utrzymuje kontakt telefoniczny z rodziną oraz ze znajomymi. Otrzymuje paczki od znajomych i rodziny. Nie otrzymuje jednak pomocy finansowej.
Skarżący w ośrodku chodzi we własnych ubraniach. We własnym zakresie zapewnia sobie artykuły chemiczne, kosmetyczne, papiernicze, m.in. znaczki pocztowe oraz doładowania do telefonu. Postanowieniem z [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w G. [...] Wydział Cywilny uznał skarżącego za osobę stwarzającą zagrożenie i postanowił o umieszczeniu go w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w G.. Ze Statutu Krajowego Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym wynika, że do zadań ośrodka należy między innymi udzielanie osobom tam umieszczonym świadczeń zdrowotnych możliwych do zrealizowania na terenie ośrodka oraz współdziałanie z innymi podmiotami leczniczymi celem udzielenia świadczeń zdrowotnych osobom stwarzającym zagrożenie w nim umieszczonym. Ośrodek jest podmiotem leczniczym prowadzonym w formie państwowej jednostki budżetowej finansowanej z budżetu państwa. Z "Wewnętrznego Regulaminu organizacyjno-porządkowego pobytu pacjenta w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w G." z 2 stycznia 2020 r. wynika, że osoba umieszczona w ośrodku ma prawo do opieki terapeutyczno-psychologicznej, świadczeń zdrowotnych oraz wsparcia socjalnego.
Pacjent ma zapewnione trzy posiłki dziennie, które są wydawane zgodnie z harmonogramem. Przy przejęciu do ośrodka pacjent otrzymuje bieliznę osobistą, klapki, skarpety, dresy, piżamę, szlafrok oraz przybory toaletowe. Wszystkie potrzebne pacjentowi leki zapewnia ośrodek. Strzyżenie pacjentów zapewnia ośrodek. Wymiana pościeli, ręcznika i piżamy odbywa się raz na dwa tygodnie, szlafroka raz na kwartał. W ośrodku istnieje także możliwość korzystania na określonych w regulaminie zasadach z telefonu służbowego, komputera konsoli do gier Play Station. Na tej podstawie organ drugiej instancji stwierdził, że skarżący ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe. Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb.
Środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny. Przede wszystkim powinny wspomagać osoby i rodziny niebędące w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb przy wykorzystaniu własnych możliwości i środków. Organ drugiej instancji uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 38 ust. 1 u.p.s., a więc długotrwała choroba skarżącego, bezrobocie czy niepełnosprawność stwierdził, że osoba umieszczona w związku ze stwierdzeniem określonych przepisami zaburzeń psychicznych w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Jednak nie mieści się w legalnej definicji osoby bezrobotnej.
Skarżący został umieszczony w ośrodku w związku ze stwierdzeniem określonych przepisami zaburzeń psychicznych stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Zaburzenia, o których mowa w ustawie z dnia 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie dla życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2203 ze zm.) nie mogą być jednak utożsamiane z chorobą psychiczną, gdyż ta wyłączałaby odpowiedzialność karną, której skarżący podlegał zgodnie z art. 31 k.k. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że zasiłek okresowy nie jest przyznawany na zaspokojenie konkretnej, pojedynczej potrzeby, lecz ma zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając swoje minimum egzystencjalne.
Skarżący, który postanowieniem z [...] r., sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w G. [...] Wydział Cywilny został uznany za osobę stwarzającą zagrożenie i umieszczony w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w G. ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe na koszt budżetu państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję D.B. stwierdził, że spełnia przesłanki wymienione w ustawie do otrzymania zasiłku okresowego. Jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, bez możliwości zarejestrowania się w urzędzie pracy. Krajowy Ośrodek Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym nie zapewnia mu potrzebnych artykułów, tj. odzieży odpowiedniej do pory roku, artykułów piśmiennych, znaczków pocztowych, doładowań do telefonów, kart telefonicznych, produktów spożywczych, kawy, herbaty, artykułów chemicznych czy higienicznych. Skarżący stwierdził, że nie ma możliwość korzystania z telefonu służbowego. Może jedynie korzystać z telefonu na kartę. Większość pacjentów ośrodka ma przyznane zasiłki okresowe, a inni mają renty. Skarżący powołał się również na okoliczność przyznania mu zasiłku celowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W pismach z 3 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i z 4 grudnia 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.s., która zawiera regulacje mające na celu wspieranie osób potrzebujących. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Owo "wspieranie" obliguje organy pomocy społecznej nie tylko do dostarczania pomocy materialnej, a w tym stricte pieniężnej, lecz do takiego korzystania z przyznanych im instrumentów prawnych, by beneficjenci pomocy społecznej stawali się jak najszybciej samowystarczalni i samodzielni. Świadczenia przyznawane z pomocy społecznej nie mogą bowiem przekształcić się w stałe źródło dochodu, lecz ich celem jest doprowadzenie do skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby czy rodziny. Temu celowi znakomicie służy zasiłek okresowy. Świadczenie to zakłada samodzielność osoby korzystającej z tej formy pomocy, ponieważ to ona sama będzie musiała decydować o rodzaju potrzeb, które będą w pierwszej kolejności zaspokajane przy wykorzystaniu przyznanych środków. Osoba ta jest przy tym objęta takim programem wychodzenia z trudnej sytuacji życiowej, który faktycznie doprowadzić musi do samowystarczalności (por. St. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor Sp. z o.o. Wrocław 2013, str. 305 i nast.).
Stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy, o którego przyznanie wnosił skarżący, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
Zasiłek okresowy traktowany jest w orzecznictwie jako świadczenie o charakterze obligatoryjnym, gdyż spełnienie przesłanek ustawowych nie pozostawia organowi prawa do oceny opartej na uznaniu wyprowadzonym z zasad ogólnych przyjętych w u.p.s. (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1222/12; wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2015 r., III SA/Kr 1597/14).
W orzecznictwie i literaturze wskazuje się także, że w takim uproszczonym ujęciu, zasiłek okresowy stawałby się w istocie publicznym prawem podmiotowym, a w takim razie wnioskodawcy spełniającemu przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.p.s. przysługiwałoby roszczenie o jego przyznanie, co pozostaje w sprzeczności z istotą pomocy społecznej. Nie można jednak dokonywać charakterystyki zasiłku okresowego w oderwaniu od generalnych celów i zakresu działania pomocy społecznej w związku z czym świadczenie to uzyskuje przymiot obligatoryjnego dopiero wówczas, gdy organ ustali istnienie potrzeby, której osoba lub rodzina nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości przy jednoczesnym spełnieniu się przesłanek wymaganych dla zasiłku okresowego. Jeżeli wystąpienie przesłanek zasiłku okresowego zwalniałoby już organ z obowiązku zbadania istnienia po stronie wnioskodawcy faktycznej, zindywidualizowanej potrzeby, której sam nie jest w stanie zaspokoić, zasiłek ten, występujący w ramach u.p.s., zaprzeczałby zarówno celom pomocy społecznej, jak też nadrzędnej dla tego aktu zasadzie subsydiarności wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2020 r., I OSK 343/19; Karolina Stopka, artykuł "Zasada subsydiarności, a prawo do świadczeń z pomocy społecznej" – ST 2008/11/41-57 pkt 2.2).
Dla przyznania zasiłku okresowego niezbędne jest więc nie tylko spełnienie się przesłanek występujących w treści art. 38 ust. 1 u.p.s. oraz kryterium dochodowego lecz także przesłanki wynikającej z generalnej zasady jaką rządzi się pomoc społeczna, a to zasady subsydiarności. Dopiero w razie zaistnienia określonych w niej warunków świadczenie zostanie przyznane, a interes jednostki zostanie uwzględniony jako pierwszy, przed innymi interesami prawnymi. W takich okolicznościach organ nie może już działać w ramach władzy dyskrecjonalnej i jest zobligowany uwzględnić wniosek strony. Świadczenie to winno stanowić okresowe wsparcie, które pozwala na powrót do stanu umożliwiającego końcowe przezwyciężenie niekorzystnej sytuacji życiowej. Nie jest natomiast przyznawane na zaspokojenie konkretnej, pojedynczej potrzeby, lecz ma ono zapewnić okresowy dochód, którym świadczeniobiorca będzie dysponował w miarę swobodnie, zaspokajając swoje minimum egzystencjalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2018 r., I SA/Wa 464/18).
W sprawie bezspornym jest, że skarżący przebywa w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w G. Ośrodek ten został utworzony na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Jest podmiotem leczniczym, działającym jako jednostka budżetowa, a umieszczeni w nim pacjenci mają zapewnione wyżywienie, wymaganą terapię a także nieodpłatne świadczenia opieki zdrowotnej oraz wyroby medyczne i produkty lecznicze. W czasie pobytu w placówce, skarżący ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe na koszt państwa. Jak wynika z regulaminu ośrodka, pacjent w nim przebywający, a więc skarżący, ma prawo do przebywania w warunkach zapewniających higienę, bezpieczeństwo, ochronę przed przemocą fizyczną bądź psychiczną oraz ochronę i poszanowanie godności osobistej i świadczeń zdrowotnych (§ 2 ust. 1 lit. a i c).
Przy przyjęciu do ośrodka pacjent otrzymuje bieliznę osobistą, klapki, skarpety, dresy, pidżamę, szlafrok oraz przybory toaletowe (§ 5 ust. 3). Wszystkie leki zapewnia ośrodek (§ 8 ust. 5). Wymiana pościeli, ręcznika i pidżamy odbywa się raz na dwa tygodnie, szlafroka raz na kwartał (§ 10 ust. 4). Pacjenci mogą odbywać rozmowy telefoniczne z osobami dzwoniącymi za pośrednictwem telefonu służbowego, a do dłuższych rozmów telefonicznych mogą używać telefonu znajdującego się na korytarzu ośrodka (§ 12). W ośrodku istnieje możliwość oglądania programów telewizyjnych oraz korzystania z konsoli do gier Play Station (§ 17). Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący utrzymuje kontakt telefoniczny z rodzicami oraz ze znajomymi. Otrzymuje przesyłki od rodziny i znajomych zawierające artykuły spożywcze, kosmetyczne, odzież. Po ośrodku chodzi we własnej odzieży. We własnym zakresie zapewnia sobie artykuły chemiczne, kosmetyczne, papiernicze, m.in. znaczki pocztowe, doładowania do telefonu. W ośrodku ma zapewnione leczenie psychiatryczne i podstawowe internistyczne.
Zdaniem sądu, przyznanie skarżącemu w takiej sytuacji zasiłku okresowego na odzież, o co wnosił we wniosku, pozostawałoby w sprzeczności z celem i zadaniami pomocy społecznej wkraczającej wtedy, gdy jest to konieczne dla niezbędnego wsparcia potrzebującego i umożliwienie mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W sprawie nie można przyjąć, że zachodzą przesłanki z art. 38 ust. 1 u.p.s., a więc długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, choć istotnie skarżący nie pozostaje on w jakimkolwiek stosunku pracy. Skoro skarżący został umieszczony przez sąd w ośrodku, to niewątpliwie spełnia przesłanki z art. 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Zaburzenia, o których mowa w tej ustawie, nie mogą być utożsamiane z chorobą psychiczną, gdyż ta wyłączałaby odpowiedzialność karną, której podlegał skarżący (por. np. art. 31 k.k.).
Występowanie zaburzeń u skarżącego nie budzi jednak wątpliwości i jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż podstawowym warunkiem przyznania zasiłku stałego jest spełnienie przesłanki kryterium dochodowego. W tym zakresie w kontrolowanej sprawie również nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący nie ma żadnych źródeł dochodu i nie może obiektywnie (bez własnej winy) podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak jednak wskazano wyżej, w niezbędnym zakresie na koszt państwa ma zapewnione podstawowe potrzeby życiowe. W tej sytuacji pomoc społeczna w realizacji jego potrzeb (zakup odzieży: obuwia, spodni, bluzy, bielizny osobistej, jak wskazał we wniosku z 16 stycznia 2020 r.) niezaspokojonych przez ośrodek, w którym przebywa, może wyrażać się ewentualnie w przyznawaniu mu świadczeń w postaci zasiłku celowego, tj. świadczeń na realizację określonych i uzasadnionych wydatków. Poza sporem jest, że skarżący taką pomoc uzyskał.
Pozostawanie na utrzymaniu państwa wyklucza jednak pozyskanie przez niego zasiłku okresowego, ten bowiem z samego założenia, ma stanowić pomoc państwa w zaspokojeniu podstawowych potrzeb egzystencjalnych, które w kontrolowanej sprawie nie występują z uwagi na to, że potrzeby te zaspokajane są przez placówkę, w której skarżący został umieszczony.
Z przytoczonych wyżej względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dc