Uzasadnienie
II SA/Łd 641/04
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. Zastępca Kierownika Filii Ł. – B. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. zmienił swą decyzję z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego poprzez uchylenie kwoty zasiłku stałego wyrównawczego od marca 2004 r. i przyznanie M. F. zasiłku stałego wyrównawczego w okresie od marca 2004 r. na czas nieokreślony w wysokości 317 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, iż zmiana wysokości przyznanego zasiłku jest wynikiem zmiany wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, stanowiącego jedyny dochód strony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania T. M. F., działając na podstawie art. 138 § l pkt 3, w związku z art. 105 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 149 ust. 1 oraz art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.
W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł m.in., iż z dniem l maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593). Zgodnie z art. 149 ust. l tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie wygasają z mocy prawa decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414, z późn. zm.) z wyjątkiem: decyzji przyznających macierzyńskie zasiłki okresowe, decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, zezwoleń i zezwoleń warunkowych na prowadzenie domu pomocy społecznej, decyzji przyznających pomoc na usamodzielnienie.
Wskazał ponadto, iż na mocy art. 138 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001), którym zmieniono brzmienie art. 149 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., przedstawiony powyżej katalog decyzji, które nie wygasają z dniem wejścia w życie ww. ustawy, poszerzony został o decyzje przyznające posiłek oraz usługi opiekuńcze, świadczone zarówno w miejscu zamieszkania jak również w ośrodkach wsparcia i innych placówkach.
Uwzględniając fakt, iż powyższym katalogiem nie zostały objęte decyzje przyznające zasiłek stały wyrównawczy, organ odwoławczy przyjął, iż zaskarżona decyzja wygasła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Brak zaś jej funkcjonowania w obrocie prawnym wyklucza możliwość rozpatrzenia odwołania i uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję T. M. F. podniósł zarzut retroaktywności skutków prawnych wywoływanych przez zaskarżoną decyzję. Wywodząc w tym względzie, iż decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...], a skutki wywołuje od dnia 1 marca 2004 r. Wskazał także, iż w miesiącu marcu 2004 r. wypłacono mu zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 319 zł, określonej w decyzji Nr [...]. Stąd też zmianę tejże decyzji poprzez zmniejszenie kwoty zasiłku z wysokości 319 zł na 317 zł ocenia jako działanie zmierzające do odebrania mu kwoty zasiłku przyznanego zgodnie z uprzednio wydaną decyzją. Dodał przy tym, iż organ I instancji zmniejszając mu kwotę zasiłku winien wykazać, iż w marcu 2004 r., przyznał mu kwotę zasiłku zawyżoną o 2 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o oddalenie skargi, wywiodło jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia zatem, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy; u podstaw zaś sporu prawnego zainicjowanego wniesieniem skargi na powyższą decyzję, w ocenie Sądu, legła niewłaściwa interpretacja art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593), dla której nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje treść art. 150 tej ustawy.
Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ustawa ta uchyliła obowiązującą do dnia 30 kwietnia 2004 r. ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, która w art. 27 ust. 4 przewidywała możliwość przyznania osobie spełniającej określone w nim warunki świadczenia z zakresu pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Możliwość przyznania wspomnianego zasiłku istniała w okresie od wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (tj. od 17 stycznia 1991 r.) do 30 kwietnia 2004 r. Z dniem bowiem wejścia w życie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z dniem 1 maja 2004 r.) instytucję zasiłku stałego wyrównawczego zastąpiono instytucją zasiłku stałego.
Niewątpliwie na zakreślony okres funkcjonowania w porządku prawnym instytucji zasiłku stałego wyrównawczego przypadać mogą różne stadia postępowania o przyznanie tegoż zasiłku, jak i różne stadia postępowań zamierzających do weryfikacji wydanej w tym przedmiocie decyzji w trybach nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza w trybie uchylenie decyzji na podstawie art. 163 k.p.a. (wszczęcie postępowania, decyzja I instancji, decyzja II instancji). Poszczególne zaś rozstrzygnięcia tychże etapów postępowania niekoniecznie muszą znaleźć swój finał w okresie funkcjonowania w porządku prawnym instytucji zasiłku stałego wyrównawczego. Zdecydowanie jednak najbardziej skomplikowaną staje się sytuacja, w której decyzja organu odwoławczego zapada po wejściu w życie nowej regulacji ustawowej eliminującej instytucję zasiłku stałego wyrównawczego z porządku prawnego.
Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzja organu I instancji, zmieniająca decyzję z dnia [...], wydana zostaje w dniu [...] a więc pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.; decyzja organu odwoławczego z kolei zapada w dniu [...] tj. po dacie wejścia w życie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, eliminującej z porządku prawnego instytucję zasiłku stałego wyrównawczego. Na tle powyższej sytuacji procesowej powstaje zatem kwestia: przepisy, której ustawy winny być brane pod uwagę przez organ rozpatrujący odwołanie od decyzji wydanej pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej?
Próbę rozstrzygnięcia powstałego dylematu procesowego rozpocząć należy od analizy przepisów przejściowych, wśród których dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie mają art. 149 ust. 1 oraz pozostający z nim w łączności systemowej art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r.
Stosownie do art. 149 ust. 1 powołanej ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.) z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Literalne brzmienie powołanych wyżej przepisów zdaje się wskazywać, iż przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej mają zastosowanie do nowych spraw wszczętych i niezakończonych wydaniem decyzji, wszelkie zaś pozostałe decyzje, z wyjątkiem wymienionych w art. 149 ust. 2 i 3, podlegają wygaśnięciu z dniem 1 maja 2004 r.
Jednakże przeciwko przyjęciu takiej wykładni przemawia art. 78 Konstytucji RP z 1997 r. statuujący prawo strony do kontroli decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzacja tego prawa na gruncie k.p.a. znajduje zaś swój wyraz w art. 15 k.p.a., kreującym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika prawo strony do domagania się, by jej sprawa była dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa różnej rangi organy. Tymczasem wygaśnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji, a co za tym idzie brak aktu stanowiącego ewentualny przedmiot kontroli instancyjnej, czyniłoby iluzorycznym prawo strony do kontroli decyzji w toku instancji, zagwarantowane wszakże normą ustawy zasadniczej. Dodatkowo w tym miejscu podkreślić należy również, iż z całą pewnością rozwiązań przyjętych w art. 149 i 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. nie można utożsamiać z wyjątkami, o których stanowi powołana wyżej norma konstytucyjna.
W świetle powyższych ustaleń, mając na względzie fakt, iż Konstytucja jest najwyższym prawem (art. 8 ustawy zasadniczej), interpretacji art. 149 oraz art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. dokonywać należy z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki do jakich niewątpliwie należy prawo do kontroli decyzji w toku instancji. Ów obowiązek poszanowania praw podmiotowych jednostki nakazuje, przy braku zadawalającego wyniku wykładni językowej norm zawartych w art. 149 i 150 ww. ustawy, odwołać się do ogólnych zasad prawa międzyczasowego.
W orzecznictwie sądowym za jedną z fundamentalnych zasad prawa intertemporalnego uznaje się regułę "tempus regit actum", według której zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego, obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (vide: wyrok SN z dnia 25 lipca 1991 r. I PRN 34/91 oraz wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r. II SA 1246/98 – Jurysta 1998 nr 12, str. 25). Owym zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie jest ziszczenie się przesłanek faktycznych, które w ocenie organu orzekającego w I instancji stanowiły podstawę wydania decyzji w dniu [...] W dacie tej obowiązywała ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. regulująca instytucję zasiłku stałego wyrównawczego i jednocześnie nie zawierająca rozwiązań niweczących prawo strony do kontroli instancyjnej decyzji podjętych na jej podstawie. Stąd decyzja wydana w dniu [...] a więc pod rządem ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. podlegać winna ocenie z punktu widzenia rozwiązań prawnych w przyjętych w zakresie instytucji zasiłku stałego wyrównawczego w tej właśnie ustawie. Jedynie przyjęcie takiej interpretacji czyni realnym prawo strony do kontroli decyzji w toku instancji.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie w oparciu o powyższe ustalenia przyjąć należy, iż w sytuacji, gdy między wydaniem decyzji I instancji, a rozpoznaniem odwołania od tejże decyzji następuje zmiana stanu prawnego polegająca na zastąpieniu aktu normatywnego stanowiącego jej podstawę przez akt wprowadzający rozwiązania niweczące, czy też ograniczające konstytucyjnie zagwarantowane prawa podmiotowe jednostki, w toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ I instancji.
Reasumując Sąd uznał, iż umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, na podstawie których ocenie podlegać winna decyzja organu I instancji, i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.